Commento
La natura dei versamenti del datore di lavoro al Fondo di tesoreria dello Stato*
Enrico Gragnoli, Ordinario di diritto del lavoro nell’Università di Parma
18 Marzo 2024
*Il commento è stato sottoposto in forma anonima alla valutazione di un referee.
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Visualizza: Cass., Sez. L, 22 agosto 2023, n. 25035, Pres. Berrino, Est. Cavallaro
Il principio di automaticità delle prestazioni si applica alla corresponsione del trattamento di fine rapporto da parte del Fondo di tesoreria dello Stato.
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1 . La tesi tradizionale sul carattere retributivo dei versamenti del datore di lavoro al Fondo di tesoreria dello Stato
Secondo la tesi tradizionale, nonostante alcune non persuasive comunicazioni dell’Inps[1], le obbligazioni del Fondo di tesoreria dello Stato hanno perdurante ed esclusiva natura retributiva[2], con la conseguente inapplicabilità del principio di automaticità delle prestazioni. Infatti, osta il chiaro tenore dell’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006, per cui il Fondo è obbligato nei riguardi del lavoratore per la “quota corrispondente ai versamenti effettuati”[3]. L’obbligazione è limitata agli importi in precedenza pagati[4]; per le quote non corrisposte, il lavoratore può chiedere l’ammissione del credito allo stato passivo. In ogni caso, l’oggetto del diritto mantiene piena natura retributiva[5], a prescindere dal fatto che (per quanto corrisposto) sia fatto valere nei riguardi del Fondo o, per il residuo, il credito sia esercitato con l’istanza di ammissione allo stato passivo[6]. Il Fondo è obbligato solo in relazione a quanto abbia percepito[7], appunto per il carattere retributivo dell’obbligazione[8]. Ai fini dell’adempimento sono irrilevanti il fallimento[9] o la liquidazione giudiziale del datore di lavoro[10], poiché importano solo gli accantonamenti effettuati.
Non ha incidenza l’errato richiamo all’art. 2116 c.c. da parte di atti dell’Inps[11]; infatti, “la gerarchia delle fonti non può che fare prevalere la norma primaria, e dunque il comma 756 nella sua idoneità a escludere l’applicazione dell’art. 2116 c.c.”[12]. E, come si avverte nello stesso saggio, se l’Inps dovesse “applicare il principio dell’automaticità in aggiunta alle risalenti garanzie disposte per la crisi dell’impresa dalla legge n. 297 del 1982, potrà porsi un problema di responsabilità contabile”. Deriverebbe un complessivo disordine dal fatto di addossare in modo indebito al Fondo di tesoreria dello Stato funzioni previdenziali proprie di quello di garanzia. L’opposta affermazione nasce dall’idea infondata per cui l’obbligazione del Fondo di tesoreria dello Stato avrebbe carattere previdenziale, in contrasto con la vecchia giurisprudenza di legittimità[13].
Qualora l’impresa poi fallita non abbia versato al Fondo di tesoreria dello Stato tutti gli accantonamenti dovuti per il trattamento di fine rapporto, il lavoratore può domandare l’ammissione allo stato passivo[14], poiché, si dice[15], si “può proporre la domanda per le quote non versate dal datore di lavoro fallito al Fondo gestito dall'Inps, ai sensi dell'art. 1, comma settecentosettantacinquesimo, della legge n. 296 del 2006, dal momento che il datore di lavoro stesso non è un mero adiectus solutionis causa e non perde la titolarità passiva dell'obbligazione di corrispondere il trattamento”[16]. Le fonti sono diverse da quelle rilevanti in tema di conferimenti ai fondi di previdenza complementare[17], come confermato dal fatto che, in tale ultima evenienza, “nell'ipotesi di cessazione di un rapporto di lavoro, qualora non siano integrati tutti i presupposti perché si benefici della pensione integrativa, il dipendente non ha alcun diritto alla percezione dei contributi versati, in quanto manca uno specifico nesso di corrispettività tra il rapporto e la previdenza complementare”[18]. La natura previdenziale della prestazione[19] determina una differenza strutturale rispetto agli accantonamenti presso il Fondo di tesoreria dello Stato[20], poiché questi ultimi non vedono modificata la loro natura. Comunque, alla fine, in tale secondo caso, il lavoratore percepisce la retribuzione[21].
2 . La nuova impostazione di alcune decisioni di legittimità
Preannunciate da una decisione di merito[22], sono intervenute in senso opposto rilevanti pronunce di legittimità, le quali hanno aperto un significativo contrasto. Infatti, si è ravvisata l’applicabilità del principio di automaticità delle prestazioni[23], sulla scorta della pretesa natura previdenziale dei versamenti aziendali al Fondo di tesoreria dello Stato[24]. Basate su un notevole, seppure non condivisibile sforzo di interpretazione, tali decisioni richiamano proprio l’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006, peraltro senza spiegare come la pretesa natura previdenziale delle somme corrisposte dal datore di lavoro e l’operare del principio di automaticità si potrebbero combinare con la previsione per cui il Fondo soddisfa l’interesse del dipendente nei limiti della quota corrispondente ai versamenti effettuati, mentre il rimanente resta a carico dell’impresa.
Non è persuasiva la drastica affermazione per cui “l’unico soggetto obbligato al pagamento del trattamento di fine rapporto maturato dai lavoratori del settore privato successivamente all’1 gennaio 2007 è il Fondo di tesoreria”[25]. Come messo in luce dalla tesi tradizionale[26], la disciplina positiva dice l’opposto e il datore di lavoro è obbligato per le quote non versate. Egli non è affatto “adiectus solutionis causa” per l’intero importo e risponde “nei soli limiti dei contributi dovuti per quel mese al Fondo stesso” per “l’importo di competenza del Fondo”[27]. Sul punto, non vale invocare l’art. 2 del d. m. 30 gennaio 2007[28], per cui, al comma quarto, “l’importo di competenza del Fondo erogato dal datore di lavoro non può in ogni caso eccedere l’ammontare dei contributi dovuti al Fondo e agli enti previdenziali con la denuncia contributiva”, poiché, come la norma regolamentare specifica, essa riguarda solo il versamento a opera dell’impresa della somma di competenza del Fondo, ciò di quella che lo stesso abbia acquisito nel corso del tempo, in coerenza con l’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006. Per tali voci, l’azienda opera come cosiddetto adiectus solutionis causa e, a questo fine, deve dare attuazione all’art. 2, quarto comma, del d. m. 30 gennaio 2007. Tuttavia, in coerenza con la sua natura di regolazione secondaria, la disposizione non può, né vuole modificare l’impianto dell’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006 e, quindi, l’art. 1, quarto comma del d. m. 30 gennaio 2007 rileva per “l’importo di competenza del Fondo”[29], non per tutto il trattamento di fine rapporto, ma soltanto per la “quota corrispondente ai versamenti effettuati al Fondo medesimo”[30].
Per il residuo, a fronte dell’omesso versamento, opera in pieno la garanzia patrimoniale dell’impresa, che deve fare fronte con le sue risorse. Il “meccanismo di anticipazione salvo conguaglio” riguarda in via espressa “l’importo di competenza del Fondo”[31] e, quindi, se è simile a quanto accade per il pagamento di prestazioni previdenziali[32], non per questo rende tale i versamenti retributivi e non supera affatto l’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006 che esclude la natura previdenziale dell’istituto[33]. L’espressione “limitatamente alla quota corrispondente ai versamenti effettuati al Fondo medesimo” non si riferisce al fatto per cui, “operando il Fondo a fare data dall’1 gennaio 2007, le quote di trattamento di fine rapporto maturate nel periodo precedente dai lavoratori interessati non possono che restare a carico del datore di lavoro”[34].
Una simile precisazione sarebbe stata assurda; chi mai avrebbe potuto pensare che il Fondo di tesoreria dello Stato avrebbe dovuto versare il trattamento di fine rapporto per epoche in cui non esisteva e, cioè, prima della sua istituzione, all’inizio del 2007? A prescindere dal fatto che una simile precisazione sarebbe stata irragionevole, essa non traspare affatto dal piano significato letterale, da cui si ricava una univoca delimitazione delle obbligazioni del Fondo non… ai fatti successivi al 2007, ma alla distribuzione di quanto acquisito.
Come sostenuto dalla Procura generale presso la Suprema Corte[35], la conferma di tale esegesi deriva dall’ultima frase dell’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006; infatti, “al contributo di cui al presente comma si applicano le disposizioni in materia di accertamento e riscossione dei contributi previdenziali obbligatori, con esclusione di qualsiasi forma di agevolazione contributiva”[36]. Se si discutesse di un istituto previdenziale, la precisazione non avrebbe senso e, soprattutto, si dovrebbero invocare le “agevolazioni contributive”, se non altro in forza del criterio di uguaglianza. Né avrebbe significato dire che la riscossione dei contributi previdenziali dovrebbe avere luogo nelle forme loro proprie. Non è in discussione la natura obbligatoria del versamento al Fondo di tesoreria dello Stato ed è confermata l’esistenza di meccanismi di riscossione, ma questi operano non per la natura intrinseca dei contributi dell’art. 1, comma settecentocinquantaseiesimo, della legge n. 296 del 2006, ma in virtù di una equiparazione esterna e apposita.
Non può essere condivisa la citazione dell’enfatica, ma irrilevante espressione dell’art. 1, comma settecentocinquantacinquesimo, della legge n. 296 del 2006, sulla “garanzia” ai lavoratori dell’erogazione dei trattamenti di fine rapporto[37], poiché la dizione non lascia affatto “trasparire l’intento del legislatore di sottrarre la corresponsione (…) alle alterne fortune cui essa può andare incontro allorché l’unica sua garanzia sia costituita dalla responsabilità patrimoniale del datore di lavoro”[38]. Infatti, l’obbligazione è di certo soddisfacimento, in virtù dell’operare del Fondo di garanzia, come la stessa pronuncia è costretta ad ammettere. Non vi è alcunché da garantire, dopo l’istituzione del Fondo di garanzia; non a caso, la “garanzia” dell’art. 1, comma settecentocinquantacinquesimo, della legge n. 296 del 2006 opera “per la quota corrispondente ai versamenti” del comma successivo, dunque non in assoluto, ma in proporzione a quanto pagato dalle imprese.
La Suprema Corte non si è avveduta del fatto che, a partire dal 1982, non esiste un problema di realizzazione del credito del lavoratore al trattamento di fine rapporto. Quindi, non è affatto “evidente che non si può garantire pubblicamente la meritevolezza” delle sue funzioni “se non per tramite dell’istituzione di una forma di previdenza obbligatoria, solo questa ultima essendo assistita dalla previsione di cui all’art. 2116, comma primo, c.c.”[39]. Da tale norma i dipendenti non hanno alcun vantaggio, poiché non hanno alcun rischio di non percepire il trattamento di fine rapporto. Al contrario, l’ultima tesi dei giudici di legittimità porterebbe a conseguenze disastrose e ingiustificate per il sistema pubblico, senza alcun costrutto, con gravissime implicazioni anche sul piano di inevitabili azioni di responsabilità per danno erariale, proprio nei confronti degli… strenui sostenitori della natura previdenziale dell’istituto.
3 . La tradizionale e generale prassi sui versamenti del datore di lavoro al Fondo di tesoreria dello Stato
Si può discutere sull’opportunità di esaminare il fatto nell’ambito di una riflessione di carattere ricostruttivo. Tuttavia, se si accetta di orientare alle conseguenze i processi ermeneutici, qualche riflessione può essere ammessa. Come sanno i curatori dei vecchi fallimenti e delle nuove procedure di liquidazione giudiziale, non vi è alcuna o vi sono poche tracce di iniziative dell’Inps di recupero coattivo delle somme non versate al Fondo di tesoreria dello Stato. Secondo la tesi tradizionale, ciò non comporta alcuna conseguenza pregiudizievoli, proprio per l’originaria limitazione dell’obbligazione del Fondo e per la natura retributiva dell’istituto, senza alcuna applicazione del principio di automaticità delle prestazioni previdenziali. Infatti, a fronte dell’ammissione dei crediti del lavoratore allo stato passivo e del successivo intervento del Fondo di garanzia, l’Inps si surroga nei diritti del dipendente e cerca di recuperare quanto versato, avvalendosi del privilegio proprio del trattamento di fine rapporto. Ciò ha luogo al momento del pagamento e, nonostante il carattere obbligatorio dei versamenti al Fondo di tesoreria dello Stato, poiché esso risponde nei limiti dei contributi ricevuti, non vi è alcun impatto per il mancato, precedente esercizio dei crediti.
Al contrario, secondo l’ultima impostazione della Suprema Corte, ciò è precluso; non vi sarebbe alcun intervento del Fondo di garanzia e, pertanto, non vi sarebbe alcuna surrogazione. L’Inps ha conoscenza tempestiva tramite i flussi e – mens del mancato pagamento e, se operasse il principio di automaticità delle prestazioni previdenziali, avrebbe il dovere, non il potere di avviare subito la riscossione, poiché, a fronte della corresponsione dell’intero importo del trattamento di fine rapporto, potrebbe chiedere l’ammissione allo stato passivo solo nei limiti del termine di prescrizione, oltre tutto fondato su disposizioni inderogabili e con eccezione rilevabile di ufficio. Se il termine stesso non è stato interrotto in modo tempestivo e, di conseguenza, secondo l’ultima posizione dei giudici di legittimità, entro cinque anni da ciascuna scadenza disattesa, l’Inps nulla potrebbe domandare alla procedura concorsuale. Comunque, se del caso, non opererebbe l’art. 2751 bis, n. 1, c.c., con ovvie implicazioni negative.
Soprattutto, come sanno bene i curatori, di queste tempestive iniziative di esercizio dei crediti vi è poca o nessuna traccia; nonostante incaute affermazioni[40], l’Inps è stato il primo a non credere alla natura previdenziale dei versamenti al Fondo di tesoreria dello Stato e non ha articolato alcuna efficiente procedura di riscossione, nonostante abbia informazioni dirette sul suo sistema informatico degli ommessi pagamenti, con un grado di certezza e di tempestività molto maggiore di quanto accada per i (veri) contributi previdenziali. Pertanto, se mai dovesse essere superata la tesi tradizionale e non intervenisse il Fondo di garanzia, i pregiudizi patrimoniali per l’Inps sarebbero enormi, per il grado del privilegio, ma anche per la sua tradizionale inerzia. Il primo punto dovrebbe provocare una riflessione urgente. Si può invocare in astratto una pretesa centralità dell’intervento pubblico a “garanzia”[41] del trattamento di fine rapporto con l’unico risultato di lasciare inalterata la condizione dei lavoratori e di determinare un grave depauperamento delle risorse dell’ente previdenziale? Ci sono stati altri casi nella storia del diritto in cui un creditore abbia cercato di abbassare la tutela del suo credito e il grado del privilegio?
Più preoccupante è il secondo profilo. Se l’Inps dovesse riuscire in via definitiva a fare ritenere fondata la tesi della natura previdenziale dei versamenti, dovrebbe dare conto della quasi completa inesistenza di procedure di riscossione e, quindi, della prescrizione dei relativi crediti. E, poiché l’impostazione da ultimo accolta da una parte della giurisprudenza è fondata su atti dello stesso Inps, ci si può domandare come questo potrebbe giustificare i ritardi da un lato nell’esercizio dei crediti e, dall’altro, nel richiedere procedure concorsuali, con una immediatezza tale da portare a una riduzione delle prestazioni da versare senza realistica possibilità di soddisfacimento delle sue pretese. Sarebbe inevitabile devolvere la questione alla giurisdizione contabile, per ingenti e ingiustificati danni erariali, poiché, a fronte delle risultanze del suo sistema informatico, l’inerzia dell’Inps andrebbe contro ogni regola di prudenza, in quanto, di mese in mese, se non compaiono pagamenti coerenti del datore di lavoro, l’omissione è certa ed emerge dallo stesso sistema conoscitivo pubblico.
4 . Perché l’Inps sostiene una tesi pregiudizievole per i suoi interessi ed espone i suoi dirigenti e i suoi funzionari a fondate azioni di responsabilità per danno erariale?
Si perdonerà l’argomentazione suggestiva e poco coerente con una ricostruzione teorica, ma cui prodest? Perché l’Inps sostiene una tesi contraria ai suoi interessi e con pesanti rischi per i suoi dirigenti e funzionari? Secondo le impostazioni tradizionali, in sede di ammissione allo stato passivo, il dipendente può fare valere il solo credito residuo, cioè quello inerente alle somme non versate in precedenza al Fondo di tesoreria dello Stato; per queste ultime, può agire contro l’Inps o, meglio, deve ottenere in modo pacifico il soddisfacimento del suo credito dallo stesso Fondo[42], come accade sempre, se mai con un minimo sfoggio di pazienza da parte di tutti i soggetti coinvolti.
La formulazione da parte del prestatore di opere dell’istanza di ammissione allo stato passivo per l’intero importo non può comportare rinuncia all’esercizio della pretesa nei riguardi del Fondo di tesoreria dello Stato, il quale resta debitore e, anzi, in virtù della sua posizione pubblica deve assumere un ruolo attivo, con la ricerca dei beneficiari e il pagamento di quanto ricevuto, in assolvimento di una specifica responsabilità istituzionale. Quindi, per gli effetti solo endofallimentari del decreto di esecutività dello stato passivo, esso non giova al Fondo di tesoreria dello Stato e lascia inalterati i suoi debiti, né incrementa in modo illegittimo quelli del Fondo di garanzia.
Sebbene siano entrambi gestiti dall’Inps, sono finanziati con criteri differenti e ciascuno deve fare fronte alle sue obbligazioni, determinate per legge, con le sue risorse, a tacere del fatto che, pagato il lavoratore, il Fondo di garanzia si deve surrogare nei suoi crediti nei confronti della procedura. In particolare, il Fondo di tesoreria dello Stato non può trattenere le somme ricevute dal datore di lavoro, né quello di garanzia deve intervenire per importi accantonati presso l’altro, importi che devono essere pagati al lavoratore, senza alcuna obbligazione del fallimento o della procedura di liquidazione giudiziale, visto il precedente adempimento dell’impresa.
Di fronte a una crisi di liquidità, le aziende sono (purtroppo) solite versare ogni mese somme indistinte, spesso senza una loro imputazione con i flussi e – mens. Quindi, occorre una delicata e opinabile applicazione dell’art. 1193 c.c., con forti rischi di errore e, comunque, con una faticosa ricostruzione degli effetti di pagamenti parziali, secondo prassi deprecabili, ma frequenti. Forse è meglio… pagare per intero tutti i trattamenti di fine rapporto, con l’invocazione di un inesistente principio di automaticità delle prestazioni e con la contestuale rinuncia al privilegio dell’art. 2751 bis, n. 1, c.c.? Di certo, non lo è per il sistema pubblico, che cerca di persuadere la Suprema Corte di non avere diritto a somme invece dovute, quelle che ricaverebbe, dopo una attenta e delicata imputazione di quanto ricevuto, dall’intervento del Fondo di garanzia e dalla conseguente surrogazione, con il connesso e fruttuoso operare dell’art. 2751 bis, n. 1, c.c. Però, a tale fine, l’Inps deve ricostruire quanto sia stato versato al Fondo di tesoreria dello Stato e quanto sia a carico del Fondo di garanzia.
Note:
[2]
Quindi, sono diverse dalle obbligazioni del Fondo di garanzia, con esclusiva natura previdenziale; v. Cass. 16 marzo 2021, n. 7352, in Giur. it. rep., 2021, sia sulla natura previdenziale delle obbligazioni del Fondo di garanzia, sia sul carattere retributivo di quelle del Fondo di tesoreria.
[3]
A ragione, sul fatto che la disposizione osta comunque all’applicazione dell’art. 2126 c.c., che, a sua volta, fa salve “diverse disposizioni”, v. P. Sandulli, Non automaticità delle prestazioni del Fondo di tesoreria, in Sito Mofop, 5 marzo 2020.
[4]
V. Cass. 2 maggio 2019, n. 11536, in Giur. it. rep., 2019; Cass. 10 settembre 2021, n. 24510, ibid., 2021.
[7]
V.: P. Sandulli, Nuovi modelli di protezione sociale fra istanze risalenti e pretese recenti: profili di criticità e problemi di finanziamento, in Mass. giur. lav., 2019, 653 ss.
[14]
Sulla natura del conferimento del trattamento di fine rapporto ai fondi di previdenza complementare, v. A. Pandolfo – S. Lucantoni, Trattamento di fine rapporto e previdenza complementare, in Aa. Vv., Contratto di lavoro e organizzazione, a cura di M. Marazza, in Tratt. dir. lav., a cura di F. Carinci – M. Persiani, 2012, vol. IV, tm. II, 1565 ss.
[21]
V.: V. Ferrante, Finanziamento della previdenza complementare e devoluzione tacita del trattamento di fine rapporto, in Aa. Vv., La nuova disciplina della previdenza complementare (decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252), a cura di A. Tursi, in Nuove leggi civ. comm., 2007, 73 ss.
[42]
V. messaggio dell’Inps 25 febbraio 2014, n. 2837, sulle modalità operative con le quali, seppure nel caso di fallimento, il lavoratore può ottenere la corresponsione del trattamento di fine rapporto, per le quote versate al Fondo di tesoreria dello Stato.