Saggio
La transazione fiscale nella Composizione Negoziata: il concetto di “Convenienza allargata”*
Matteo Panelli, Dottore commercialista in Valenza e Milano
3 Agosto 2026
*Il saggio è stato sottoposto in forma anonima alla valutazione di un referee.
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In questo saggio, l’A. affronta il tema della transazione fiscale nella Composizione Negoziata, disciplinato dall’art. 23, comma 2 bis del D.Lgs 12 gennaio 2019, n. 14 e, più precisamente, si concentra sui criteri di valutazione adottati dall’Amministrazione finanziaria nella formazione del proprio giudizio.
Tramite indagine dei driver utilizzabili dal creditore pubblico, l’A. si pone quale obiettivo quello di agevolare il dialogo tra le parti, affinché la proposta di transazione fiscale risponda in modo completo alle esigenze informative delle Agenzie fiscali, le quali sono contemporaneamente creditori e portatori di un interesse collettivo degno di autonoma tutela.
Per raggiungere quest’obiettivo, l’indagine approfondirà il concetto di convenienza, distinguendo l’accezione “minima”, attestata dal professionista indipendente, da quella “allargata”, più ampia della prima e rimessa al creditore pubblico. Quest’ultimo dovrà però operare in un contesto ben delineato, non potendosi accettare formulazioni elastiche che potrebbero giustificare valutazioni meramente opportunistiche, in violazione del principio di indisponibilità del credito tributario.
Il quadro generale in cui si opera appare tuttavia mutevole e, per comprenderne a fondo le dinamiche, il saggio introduce prima il principio d’indisponibilità del credito tributario e poi tratta brevemente l’evoluzione storica della transazione e il ruolo dei principali soggetti coinvolti nella transazione fiscale nella Composizione Negoziata. L’A. ritiene, infatti, che la conoscenza dell’evoluzione storica sia essenziale per comprendere come il creditore pubblico affronti le proposte di transazione avanzate dalle imprese in crisi perché, se è vero che tanta strada è stata fatta, il percorso non può certamente dirsi compiuto, come dimostra la recente estensione della transazione fiscale anche ai tributi locali, ad opera del D.Lgs. n. 147/2026.
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Sommario:
2 . Il principio dell’indisponibilità del credito tributario
2.1 . Il concetto di indisponibilità e le disposizioni di diritto positivo che lo enunciano
2.2 . La negazione del principio di indisponibilità del credito incerto
2.3 . I sostenitori del fondamento costituzionale del principio
2.4 . La tesi della norma di rango ordinario
3 . L’evoluzione normativa: dalla transazione dei ruoli a quella fiscale
3.1 . Il Concordato Fallimentare (art. 124 R.D. 267/1942 nella sua versione originaria)
3.2 . L'istituto della Conciliazione Giudiziale (D.Lgs. n. 546/1992)
3.3 . I "condoni" e le definizioni agevolate
3.4 . La “transazione dei ruoli” di cui all’art. 3, comma 3, del D.L. n. 138/2002
3.5 . La transazione fiscale nella legge fallimentare
3.6 . La transazione fiscale nel Codice della Crisi
5 . Gli attori della transazione fiscale
5.1 . Il ruolo dell’Attestatore
6 . I “driver” del creditore pubblico
7 . Completezza e veridicità dati contabili
8 . Convenienza della proposta
9 . Fattibilità del piano di risanamento
9.1 . Cause della crisi, azioni di rimozione e adeguati assetti
9.2 . Strategia di risanamento, congruità dei flussi di cassa e analisi di sensibilità
9.3 . Genesi del debito, ripristino della regolarità contributiva e proposta avanzata
9.4 . Tempistica di pagamento e relative garanzie reali e/o fideiussorie
10 . Buona fede nelle trattative
11 . Il concetto di Convenienza allargata
11.2 . Continuità aziendale e interazioni economiche
11.3 . Libera concorrenza di mercato
11.4 . Effettiva distribuzione dell'attivo in LG
11.5 . Impatto sugli eventuali coobbligati
11.6 . Impatti sociali ed etica ESG
12 . Le condizioni di ammissibilità della Convenienza allargata
13 . L’utilità di dare disclosure rispetto ai driver della Convenienza allargata
1 . Introduzione
Il D.Lgs. 13 settembre 2024, n. 136 ha introdotto nell’art. 23 del D.Lgs 12 gennaio 2019, n. 14 (di seguito, per brevità, “CCII”) il comma 2-bis, che disciplina il c.d. “accordo transattivo con le agenzie fiscali”.
In questo modo, il legislatore ha esteso la possibilità di transigere il credito tributario anche alla Composizione Negoziata della Crisi (di seguito, per brevità, “Composizione Negoziata”), conferendole un maggiore appeal e proseguendo, quindi, nel suo percorso di incentivazione di soluzioni stragiudiziali alla crisi d’impresa.
Nel presente lavoro, l’A. si pone l’obiettivo di andare oltre al condicio iuris prevista dal comma 2 bis, valutando tutti i driver che le Agenzie fiscali potrebbero ritenere di considerare nel proprio giudizio. Così facendo, verrà coniato il concetto di Convenienza allargata volto a superare il limite di un confronto aritmetico con la liquidazione giudiziale.
Per affrontare adeguatamente questa delicata tematica, verranno preliminarmente esaminati il principio d’indisponibilità del credito tributario, l’evoluzione normativa della transazione fiscale e il ruolo degli attori che il legislatore ha eretto a tutela degli interessi pubblici, il tutto in funzione di una più consapevole disamina del concetto di convenienza, caratterizzante l’accordo transattivo con le agenzie fiscali.
2.1 . Il concetto di indisponibilità e le disposizioni di diritto positivo che lo enunciano
Per comprendere l’approccio delle Agenzie fiscali alle proposte di transazione fiscale, avanzate dall’imprenditore in crisi ai sensi dall’art. 23, comma 2 bis, CCII, appare cruciale un esame del c.d. “principio della indisponibilità dell’obbligazione tributaria”[1] da cui discendono, unitamente al principio di legalità, le limitazioni alla discrezionalità dell’azione dell’Amministrazione finanziaria.
Innanzitutto, appare utile precisare che con il termine “indisponibilità” ci riferiremo all’impossibilità di negoziare, rinunciare, transigere e, più in generale, di rendere oggetto di azioni giuridiche un determinato diritto soggettivo[2].
Chiarito questo, al fine di meglio contestualizzare il dibattito dottrinale[3], dobbiamo ricordare che la nozione di indisponibilità nel diritto tributario rileva sotto più profili e, infatti, esso può riferirsi al tributo, alla potestà impositiva, all’obbligazione tributaria o al credito tributario. Rispetto alla potestà normativa non appare esserci alcun dubbio: la c.d. riserva di legge (o principio di legalità) prevista dall’art. 23, Cost. sancisce che “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge” con la conseguenza che il potere di istituire, modificare e di abrogare i tributi spetta esclusivamente al legislatore, senza lasciare dubbi interpretativi[4]. Da ciò discende che, ai nostri fini, il dibattito sull’indisponibilità dell’obbligazione tributaria sia, invece, riconducibile al credito tributario giuridicamente sorto in base a disposizioni di legge.
Alla luce di quanto finora inquadrato, possiamo passare ad interrogarci sulla compatibilità del principio di indisponibilità del credito tributario con l’attribuzione all’Amministrazione finanziaria del potere di rinunciare - in una qualche misura - all’integrale riscossione dei tributi certi nell’an e nel quantum e, in caso affermativo, quali siano i limiti entro i quali ciò possa avvenire, in quanto l’ammissibilità di una norma che attribuisca al creditore pubblico il potere di concedere ai contribuenti la riduzione dei tributi da questi dovuti potrebbe violare il principio di cui stiamo discutendo.
Il dibattito dottrinale avente ad oggetto il principio dell’indisponibilità del credito tributario ha trovato terreno fertile dal momento che le uniche disposizioni di diritto positivo che lo affermano espressamente sono state emanate anteriormente all’entrata in vigore della Costituzione Italiana ed una sola è sopravvissuta fino ai giorni nostri. L’art. 13 del R.D. 30 dicembre 1923, n. 3269 - che vietava al Ministro delle Finanze e ai funzionari di concedere diminuzioni di tasse e soprattasse o di sospendere la riscossione, pena la responsabilità personale - è stato interamente abrogato dall’art. 24 del D.L. 25 giugno 2018, n. 112. Al contrario, l’art. 49 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827 - facente parte del regolamento per l’esecuzione della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato – stabilisce tuttora che “nei contratti non si può convenire esenzione da qualsiasi specie di imposte o tasse vigenti all’epoca della loro stipulazione” ma tale disposizione risulterebbe quantomeno di portata limitata.
2.2 . La negazione del principio di indisponibilità del credito incerto
Sul presupposto che il principio di indisponibilità sia un retaggio di orientamenti ormai superati, alcuni autori hanno ritenuto di negarne l’esistenza nel nostro ordinamento, giungendo ad affermare che “non esistono ontologiche ragioni di principio per escludere la disponibilità del credito tributario una volta che questo sia concretamente sorto, a seguito del verificarsi dell’astratta fattispecie d’imposta”[5]. Tuttavia, a ben vedere, l’autore si riferiva alla legittimità degli istituti deflativi del contenzioso, introdotti dal legislatore con lo scopo di definire stragiudizialmente posizioni che altrimenti avrebbero potuto avere una soluzione giudiziale e, in quanto tale, incerta nel quantum e nell’an. Gli strumenti di cui si tratta sono, tra gli altri, l’accertamento con adesione e la conciliazione giudiziale, nell’ambito dei quali il credito tributario è concretamente sorto ma non a titolo definitivo[6].
2.3 . I sostenitori del fondamento costituzionale del principio
Riferendoci, invece, al credito tributario certo, la dottrina appare divisa tra chi attribuisce al principio d’indisponibilità un rango ordinario ovvero costituzionale e, questi ultimi, con alcune distinzioni rispetto alla norma di riferimento.
I sostenitori della tesi secondo cui il principio di indisponibilità del credito tributario troverebbe fondamento nella Costituzione ritengono che sia lo stesso legislatore a doversene attenere nell’esercizio delle proprie funzioni, con la conseguenza che l’Amministrazione Finanziaria dovrà operare in un contesto in cui le norme vieteranno di operare riduzioni del debito tributario a favore del singolo contribuente.
La dottrina che fonda nella Costituzione il principio di indisponibilità non è unanime.
Alcuni autori attribuiscono l’indisponibilità del credito tributario alla funzione di riparto conferita all’obbligazione tributaria dagli artt. 3 e 53 Cost. Il combinato disposto dei principi di uguaglianza e di capacità contributiva potrebbe, quindi, essere violato dal potere di disporre del tributo nella misura in cui ciò determinasse una modificazione dei criteri di riparto che il legislatore ha stabilito nel rispetto (appunto) della capacità contributiva. Ricordando la c.d. “riserva di legge” contenuta nell’art. 23, Cost. il rispetto del principio in esame determinerebbe il divieto alla discrezionalità amministrativa, in quanto quest’ultima dovrà sempre far prevalere l’interesse pubblico rispetto a quello individuale. Attribuendo al principio di indisponibilità del credito erariale fondamenta negli artt. 2, 3, 23 e 53, Cost. ogni legge che attribuisse all’Amministrazione finanziaria il potere di disporre dell’esistenza e dell’ammontare dell’imposta definitivamente sorta risulterebbe incostituzionale.
Altri autori ritengono, invece, che il principio in esame trovi copertura costituzionale unicamente nella riserva di legge di cui all’art. 23, Cost. con la conseguenza, non diversa rispetto alla precedente corrente di pensiero, che il credito erariale non sia mai rimesso alla discrezionalità dell’Amministrazione finanziaria.
Per completare la disamina, dobbiamo ricordare quella parte della dottrina che riconduce il principio in esame all’osservanza dell’equilibrio che viene a costituirsi nei principi costituzionali di uguaglianza (art. 3, Cost.) e di imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97, Cost.)[7]. Tuttavia, tali autori non escludono che il legislatore possa emanare norme che rendano disponibili - a determinate condizioni - il credito tributario e questo in quanto l’indisponibilità sarebbe riconducibile all’attività dell’Amministrazione finanziaria nella riscossione del tributo stesso. Conseguentemente, a patto che la rinuncia risulti conveniente per il bene pubblico, l’Amministrazione finanziaria avrebbe il potere di disporre del credito nei limiti della normativa vigente, costituendo così una forma di “disponibilità controllata”[8].
2.4 . La tesi della norma di rango ordinario
La dottrina che non ravvisa nel principio di indisponibilità del credito tributario una copertura costituzionale trova conforto nel parere n. 15/2007, emesso dalla Corte dei Conti, Sez. Reg. di controllo per il Piemonte che, se da un lato riconduce il principio in esame a quelli costituzionali di capacità contributiva (art. 53, Cost.), imparzialità nell’azione della pubblica amministrazione (art. 97, Cost.) e uguaglianza (art. 3, Cost.), dall’altro rileva che “il principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria risulta dunque derogabile soltanto in forza di disposizioni di legge eccezionali (come tali da interpretarsi restrittivamente) che, nel rispetto del principio di legalità e operando un bilanciamento fra esigenze contrastanti, sacrificano gli interessi tutelati dagli artt. 53 e 97 della Costituzione, in favore di altri interessi, costituzionalmente garantiti, di rango pari o superiore”. La posizione espressa dalla Corte dei Conti attribuisce, quindi, al principio dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria un rango ordinario, in quanto ammette la possibilità da parte del legislatore di emanare norme in deroga.
In precedenza, l’assenza di un’effettiva copertura costituzionale è stata sancita anche dalla Suprema Corte con la Sent. 16 marzo 2001, n. 12314 che, con riferimento alla riscossione dei crediti erariali definitivamente sorti, rileva che “l’ufficio non deve valutare se concedere una riduzione del carico tributario all’imprenditore in crisi, bensì valutare se, accettandola, la collettività può incassare una maggiore percentuale rispetto all’alternativa fallimentare (...) Dunque l’ufficio agirebbe (...) in base alla propria autonomia amministrativa, nell’ambito strettamente definito dall’art. 97, Cost., ossia nell’ambito del principio del buon andamento della pubblica amministrazione e non modificando, ad personam, l’obbligo tributario di un determinato contribuente”[9].
In linea con la posizione espressa dalla Cassazione, l’Agenzia delle Entrate ha emanato due circolari, rispettivamente 4 marzo 2005, n. 8/E e 18 aprile 2008, n. 40/E dalle quali emerge la possibilità di transigere il credito tributario in caso di accertata maggiore economicità e proficuità rispetto alle attività di riscossione coattiva, quando nel corso della procedura esecutiva emerga l'insolvenza del debitore o questi sia assoggettato a procedure concorsuali. In altre parole, la deroga al principio di indisponibilità trova applicazione nei casi in cui ciò permetta di perseguire finalità di pubblico interesse, senza che sia concessa una interpretazione analogica o estensiva.
Successivamente, la Suprema Corte è tornata sulla questione confermando che nell’ordinamento giuridico italiano l’indisponibilità del credito tributario trova il suo perimetro nelle norme che il legislatore ha ritenuto di emanare per derogarvi (Sent. 4 novembre 2011 n. 22931 e n. 22932)[10].
In linea con quanto finora discusso, la Corte costituzionale, trattando la tematica dell’Iva, ha confermato che, sebbene l’ordinamento giuridico italiano sia imperniato del principio di indisponibilità del credito tributario, esso può essere derogato da una norma di rango ordinario (Sent. 15 luglio 2014, n. 225)[11].
Si potrebbe, quindi, affermare che il dogma dell’indisponibilità del credito tributario sia stato riplasmato dal legislatore all’interno dei principi costituzionali della capacità contributiva, dell’imparzialità nell’azione della pubblica amministrazione e dell’uguaglianza, emanando norme che, quanto meno nelle intenzioni, rispondessero all’evoluzione dei tempi.
Ricordando che lo scopo ultimo è quello di indagare la transazione fiscale nella Composizione negoziata, si può, infine, affermare che l’Amministrazione finanziaria – nel rispetto del principio d’indisponibilità del credito tributario - non potrà derogare ai criteri di legge per modificare i diritti del contribuente, con la conseguenza che l’assenso o il diniego rispetto a una proposta di transazione ex art. 23 comma 2 bis, CCII non potrà mai avvenire in modo arbitrario o ingiustificato ma dovrà basarsi su elementi oggetti, verificando se la proposta rispetti o meno tutti i requisiti di legge e sia conveniente per il creditore pubblico.
3 . L’evoluzione normativa: dalla transazione dei ruoli a quella fiscale
Sempre al fine di dotarci degli strumenti utili alla comprensione dei driver che l’Amministrazione finanziaria potrebbe ritenere di considerare nel suo processo di valutazione delle proposte avanzate dall’imprenditore in crisi, vogliamo affrontare brevemente la disamina dell’evoluzione normativa in materia di transazione fiscale. È, infatti, auspicio dell’A. che l’apprezzamento di tale evoluzione possa permettere di meglio comprendere quale dovrebbe essere, secondo il legislatore, l’approccio del creditore pubblico.
3.1 . Il Concordato Fallimentare (art. 124 R.D. 267/1942 nella sua versione originaria)
Il Conditor legum a cui si deve l’emanazione della Legge Fallimentare del 1942 (Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 267) era guidato da una ratio fortemente punitiva, sanzionatoria e pubblicistica, specchio dell'ideologia corporativa dell'epoca, che non concepiva la crisi d'impresa come un rischio fisiologico del mercato, ma come una patologia. Conseguentemente, un imprenditore in difficoltà rappresentava una minaccia all'ordine economico dello Stato e, come tale, doveva essere estirpato.
Ciò considerato, appare naturale che il principio d’indisponibilità del credito tributario avesse radici molto profonde, così che l'unico strumento, diverso dal fallimento, in grado di imporre all'Erario una falcidia del proprio credito fosse il solo concordato fallimentare approvato a maggioranza e, quindi, prescindendo dall’eventuale dissenso espresso dall'Amministrazione Finanziaria.
Tuttavia, il concordato fallimentare nulla attiene ai moderni strumenti di regolazione della crisi, in quanto esso non rappresenta un accordo bilaterale "volontario" dell’amministrazione finanziaria, ma l’effetto legale derivante dal voto della massa dei creditori.
3.2 . L'istituto della Conciliazione Giudiziale (D.Lgs. n. 546/1992)
Sono dovuti passare quasi cinquant’anni perché nel nostro ordinamento venisse introdotta la prima forma di accordo bilaterale e transattivo direttamente gestito dagli uffici finanziari, innovando radicalmente il rapporto tra contribuente e fisco.
Con il Decreto Legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, entrato in vigore ad aprile 1996, sono state ridisegnate le regole del contenzioso, prevedendo, tra gli altri, l’istituzione della conciliazione giudiziale che ha rappresentato la prima reale forma di accordo, con cui l’Amministrazione finanziaria avrebbe potuto disporre del creditore tributario.
Sebbene possa rinvenirsi una nuova tendenza del legislatore[12], più disponibile a favorire il dialogo tra le parti quale mezzo per generare maggiori entrate per la Pubblica Amministrazione, siamo ancora di fronte ad uno strumento diverso rispetto a quelli in esame. La conciliazione giudiziale consente, infatti, all’Agenzia delle Entrate di concedere una riduzione della propria originaria pretesa sulla base di una valutazione dell'incertezza della lite. In altre parole, l’istituto in esame non trova applicazione nei casi di imposte definitivamente accertate, ma – al contrario – allorquando sia stato proposto un giudizio di natura tributaria.
Successivamente, il panorama dei c.d. “strumenti deflattivi del contenzioso tributario” si è ampiamente evoluto con l’introduzione di altri istituti, ma sempre nell’ottica di una disponibilità del credito tributario limitata alle fattispecie riconducibili a crediti non definitivamente accertati e rispetto alle quali il fisco valuta il rischio di soccombenza[13].
3.3 . I "condoni" e le definizioni agevolate
Per quanto non direttamente pertinente alla transazione fiscale, la disamina dell’evoluzione nei rapporti fisco-contribuente non sarebbe completa se non ricordassimo che, a far data dagli anni ’90, il legislatore ha più volte introdotto strumenti che hanno dato la possibilità al contribuente di definire i propri debiti con l’erario[14]. Fu così che, con i condoni fiscali del 1982 (Legge 7 agosto 1982, n. 516), del 1991 (Legge 30 dicembre 1991, n. 413) e del 2002 (Legge 27 dicembre 2002, n. 289), si è ritenuto di derogare all'indisponibilità del credito attraverso leggi speciali di sanatoria che determinavano una automatica rinuncia ad una quota del proprio credito in cambio di un incasso immediato e certo[15].
Anche in questo caso, però, non ci troviamo di fronte ad una “disposizione” volontaria del credito tributario da parte dell’Amministrazione finanziaria, bensì all’adesione, da parte del contribuente, ad una norma che agevola il pagamento del proprio debito certo.
Ai fini della compatibilità dello strumento con il principio di indisponibilità del credito erariale, la Corte Costituzionale ha legittimato i condoni, in quanto finalizzati a deflazionare il contenzioso e ad incentivare l'adempimento spontaneo, purché non violino il principio di capacità contributiva (art. 53, Cost.).
Rispetto, invece, alle definizioni agevolate (spesso note come "rottamazioni" o "paci fiscali"), la Corte Costituzionale, con Sent. 189 del 28 novembre 2024, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 198, della legge n. 197 del 2022, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 53 e 111 Cost., dalle Corti di giustizia tributaria di secondo grado della Calabria e del Lazio, escludendo la violazione del principio di capacità contributiva, in quanto la disciplina della definizione agevolata risulta coerente con i presupposti economici cui le rispettive imposizioni sono collegate e non si riduce ad un intervento contrario al valore costituzionale del dovere tributario, né tale da recare pregiudizio al sistema dei diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione.
3.4 . La “transazione dei ruoli” di cui all’art. 3, comma 3, del D.L. n. 138/2002
Gli strumenti finora descritti si distinguono nettamente dalle moderne transazioni fiscali, in quanto aventi ad oggetto debiti contestati (v. strumenti deflattivi del contenzioso tributario) o privi di un preventivo accordo tra contribuente e amministrazione finanziaria (v. condoni fiscali e/o definizioni agevolate). Ne consegue, quindi, che il principio dell’indisponibilità del credito tributario non fu mai messo seriamente in discussione fino all’emanazione dell’art. 3, comma 3, del D.L. 8 luglio 2002, n. 138 (convertito in Legge 178/2002), contenente la disciplina della “transazione dei ruoli” anche definita transazione esattoriale[16].
La disposizione normativa in oggetto prevedeva[17] che “l’Agenzia delle entrate, dopo l’inizio dell’esecuzione coattiva, può procedere alla transazione dei tributi iscritti a ruolo dai propri uffici il cui gettito è di esclusiva spettanza dello Stato in caso di accertata maggiore economicità e proficuità rispetto alle attività di riscossione coattiva, quando nel corso della procedura esecutiva emerga l’insolvenza del debitore o questi è assoggettato a procedure concorsuali. (… omissis …). La transazione può comportare la dilazione del pagamento delle somme iscritte a ruolo anche a prescindere dalla sussistenza delle condizioni di cui all’art. 19, commi 1 e 2, del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973 n. 602”.
Sebbene siano evidenti i limiti imposti dal legislatore rispetto all’applicazione concreta di tale strumento, la transazione dei ruoli ha rappresentato il primo vero tentativo di introdurre nel nostro ordinamento l’esplicito riconoscimento all’Amministrazione finanziaria di un potere di rinunciare parzialmente alla riscossione di tributi certi nell’an e nel quantum. Le condizioni imposte dalla norma perché l’Amministrazione finanziaria potesse derogare al principio di indisponibilità del credito tributario erano che a) la procedura esecutiva fosse già iniziata e b) la prosecuzione dell’attività di riscossione coattiva risultasse diseconomica a causa della condizione di insolvenza del debitore.
Il forte connotato innovativo di tale disposizione, spinse l’Agenzia delle Entrate a richiedere un parere preventivo in merito alla sua applicazione, sia al Consiglio di Stato sia alla Commissione Consultiva per la riscossione e ciò nonostante il fatto che la norma apparve da subito rispettosa del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione di cui all’art. 97, Cost.
Il dibattito più acceso verteva sulla natura, transattiva o abdicativa, dell’istituto in esame, chiedendosi se la locuzione “transazione” fosse riconducibile o meno alla disciplina civilistica di cui all’art. 1965, c. 1, c.c., ovvero a quel particolare «contratto con il quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine ad una lite già cominciata o prevengono una lite che può insorgere tra loro».
Sul punto, il Consiglio di Stato aveva ritenuto che si potesse riconoscere la natura transattiva dell’istituto, sostenendo che “la norma lascia emergere con chiarezza le linee portanti del nuovo istituto che consente - al verificarsi delle condizioni date - di concludere un ragionevole accordo transattivo che, senza incidere sulla materia imponibile ma in deroga al tradizionale principio della indisponibilità del credito tributario, rende possibile per l’Amministrazione Finanziaria conseguire un più proficuo introito rispetto a quello ottenibile dallo sviluppo delle procedure esecutive. L’interesse pubblico perseguito induce pertanto a ritenere che il peculiare accordo, con effetti transattivi, introdotto dalla norma sia idoneo ad esplicare i suoi effetti non solo nel caso di sussistenza di liti attuali, instaurate in tema di rapporti tributari sfociati nella iscrizione a ruolo, ma, in attuazione del principio di economicità dell’azione amministrativa, estenda la sua portata a tutti i crediti tributari derivanti da iscrizioni a ruolo nei confronti di contribuenti rivelatisi insolventi”.
Al contrario, molti autori hanno affermato che non fosse possibile individuare nella transazione dei ruoli reciproche concessioni accordate dalle parti per porre fine alla lite o per evitarla e che non fosse neppure rinvenibile la presenza di una res dubia o litigiosa, giungendo così ad affermare che l’istituto in esame non fosse caratterizzato da una natura transattiva. Secondo tale dottrina, l’assenza di un contenuto transattivo discenderebbe proprio dal principio di indisponibilità del credito tributario[18] dal momento che, ai sensi dell’art. 1966 c.c., ai fini di una transazione, le parti devono avere la capacità di disporre dei diritti che formano oggetto della lite.
Per queste ragioni, si era giunti ad osservare che l’istituto in esame si sostanziasse sic et simpliciter in una remissione del debito ad opera dell’Agenzia delle Entrate per la parte di credito a cui aveva rinunciato, ossia di una modalità di estinzione dell’obbligazione tributaria differente dall’integrale esazione della stessa.
In linea con questa interpretazione, l’Amministrazione Finanziaria, ritenendo l’atto con il quale si andava a definire l’accordo di natura dispositiva, ha sostenuto l’applicabilità dell’azione revocatoria da parte del curatore, nel caso di dichiarazione di fallimento[19].
Ai fini di quanto in esame, non appare rilevante entrare nel merito tecnico dello strumento, il quale, seppure presentava molti limiti sia soggettivi che oggettivi, si caratterizzava per dare all’Amministrazione finanziaria il compito di accertare la maggiore economicità e proficuità della proposta avanzata dal contribuente, rispetto a quanto riscuotibile mediante l’esecuzione coattiva, sia in forma individuale sia nel contesto di una procedura concorsuale.
Sebbene l’istituto in esame abbia trovato rara applicazione sul piano pratico[20], il suo ruolo nell’evoluzione del concetto di indisponibilità del credito tributario è stato essenziale, avendo segnato la prima significativa tappa verso le (più) moderne forme di transazione fiscale.
Non sorprende, quindi, che la transazione dei ruoli abbia suscitato in dottrina molti dubbi, soprattutto dai sostenitori del principio di indisponibilità del credito tributario fondato sull’art. 49, R. D. 28 maggio 1924, n. 827.
Si ricorda, infine, che la transazione dei ruoli è stata ritenuta incompatibile con la disciplina degli aiuti di Stato di cui all’art. 87 Trattato UE, che impone agli Stati membri il divieto di erogare aiuti, ovvero risorse statali, sotto qualsiasi forma, che siano in grado di falsare o minacciare la concorrenza all’interno del mercato. Tuttavia, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea (CGUE) non è mai arrivata a emettere una sentenza di illegittimità formale su quella specifica norma, perché la stessa è stata preventivamente abrogata, con la clausola di salvaguardia per i (pochi) contribuenti che se ne erano già avvalsi.
3.5 . La transazione fiscale nella legge fallimentare
Il fallimento della transazione sui ruoli dovuta, come sopra brevemente descritto, alle limitazioni insite nel dettato normativo, l’inadeguata regolamentazione dell’istituto e i significativi dubbi sulla sua applicazione sollevati dalla dottrina e dalla stessa Agenzia delle Entrate, hanno persuaso il legislatore che fosse necessario rifondare le procedure concorsuali[21]. Fu così che, con il D.Lgs. 9 gennaio 2006, n. 5, nell’ambito della prima riforma organica della Legge fallimentare, il legislatore ha abrogato l’art. 3, comma 3, del D.L. n. 138/2002 ed ha introdotto l’istituto della transazione fiscale, tramite l’inserimento dell’art. 182-ter (rubricato “Transazione fiscale”).
Come previsto dalla legge delega con cui il Parlamento ha fissato i binari politici e giuridici della riforma, quest’ultima aveva come obiettivo prioritario la conservazione del valore aziendale, attuando il passaggio epocale da un approccio puramente punitivo a una filosofia orientata al salvataggio dei complessi produttivi e alla continuità aziendale.
In linea con tale impostazione, il legislatore ha introdotto un istituto attivabile nell’ambito della procedura di concordato preventivo ex art. 160 L. fall. ed un altro - per effetto delle modifiche introdotte dal D.Lgs. 12 settembre 2007, n. 169 - degli accordi di ristrutturazione dei debiti ex art. 182bis L. fall., attraverso i quali l’impresa in crisi può stipulare un accordo con le agenzie fiscali e con gli enti gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie, al fine di definire la sua esposizione debitoria nei confronti di detti enti. La relazione di accompagnamento allo schema di Decreto correttivo (D.Lgs. n. 169/2007) ha illustrato l’estensione della transazione fiscale agli accordi di ristrutturazione dei debiti ex art. 182bis L. fall., spiegando che l’istituto era rivolto a disciplinare “il procedimento per la presentazione della proposta di transazione fiscale ed il rilascio dell’eventuale assenso che deve essere espresso dagli organi competenti entro il termine di trenta giorni dalla presentazione della proposta”.
Apparve subito chiaro che l’art. 182-ter, L.Fall. avrebbe assunto il ruolo di strumento derogativo del principio di indisponibilità del credito tributario e ciò determinò l’accusa di incostituzionalità da una parte della dottrina[22].
Altri autori, al contrario, pur attribuendo fonte costituzionale al dogma in esame, ritenevano la norma perfettamente legittima, in quanto “destinata a cedere di fronte ad esigenze imprescindibili di pari rilievo costituzionale, in un bilanciamento con altri interessi”, ovvero quelli contenuti nell’art. 97, Cost.[23].
Alla stessa conclusione di legittimità, giunse evidentemente anche quella parte della dottrina che non attribuiva un rango costituzionale al principio di indisponibilità del credito tributario.
Il dibattito dottrinale vide gli autori favorevoli alla legittimità della norma divisi tra coloro i quali non ravvedevano l’esercizio di un potere discrezionale da parte dell’Amministrazione Finanziaria[24] e chi, pur potendolo rilevare, lo giustificavano in ossequio al principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.[25]. Se il potere di disporre del credito tributario è attribuito all’Amministrazione finanziaria al fine di conseguire il miglior recupero del gettito a favore dell’ente pubblico, ne deriva che l’Agenzia delle Entrate gode di una discrezionalità limitata, che impone di respingere le proposte ritenute non convenienti e accettare le altre.
In linea con quanto appena rilevato, l’Agenzia delle Entrate - con la circolare 26 aprile 2010, n. 20/E - affermò che “in presenza di situazioni di crisi aziendale, sia prodromiche alla dichiarazione di fallimento sia evidenziate in una proposta di concordato preventivo, lo strumento transattivo può infatti rivelarsi decisivo per garantire l’effettivo introito di somme dovute all’erario in misura certamente superiore (ed in tempi ovviamente ben più rapidi) rispetto a quanto potrebbe avvenire con le ordinarie modalità di riscossione, in caso di fallimento del contribuente”.
Anche la natura dell’istituto ha costituito (e tuttora costituisce) uno degli aspetti più dibattuti della disciplina di cui trattasi, pervenendosi peraltro a conclusioni diverse a seconda che il ricorso a tale istituto avvenga nell’ambito del concordato preventivo oppure degli accordi di ristrutturazione dei debiti. Il dibattito dottrinale avente ad oggetto la natura della transazione fiscale e le pronunce giurisprudenziali[26] del 2016, indussero il legislatore ad intervenire, adottando gli opportuni correttivi tramite l’art. 1, comma 81, Legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Legge di Bilancio 2017) con cui – tra gli altri – fu modificata la rubrica in “Trattamento dei crediti tributari e contributivi”, al fine di riflettere il nuovo carattere riconosciuta all’istituto.
Altre modifiche rilevanti di quegli anni hanno riguardato l’eliminazione del divieto di falcidiare l’imposta sul valore aggiunto, l’obbligatorietà della proposta di transazione fiscale e molte altre, fino a giungere al Decreto-legge 7 Ottobre 2020, n. 125[27] con cui il legislatore ha introdotto nell’ordinamento il meccanismo del cd. “cram down fiscale”, finalizzato a superare l'inerzia e i comportamenti ostruzionistici del creditore pubblico nelle procedure di ristrutturazione dei debiti.
Un tema particolarmente dibattuto e che ispirerà il legislatore del successivo Codice della Crisi è, infine, quello che attiene all’individuazione dei criteri di ripartizione del valore del patrimonio del debitore, rispetto al quale si sono contrapposte la tesi della priorità assoluta (absolute priority rule) e della priorità relativa (relative priority rule)[28]. Ciò che appare rilevante ai nostri fini è il mutamento di approccio da parte del creditore pubblico, il quale ha inizialmente sposato la tesi della priorità assoluta (circolare n. 16/E del 23 luglio 2018) per poi virare su quella della priorità relativa (circolare n. 34/E del 29 dicembre 2020), mostrando ancora una volta come l’evoluzione normativa e quella giurisprudenziale abbiano un effetto di trascinamento, dovendo l’Amministrazione Finanziaria fondare il proprio giudizio su rigorosi dettati normativi, scevri da valutazioni opportunistiche.
3.6 . La transazione fiscale nel Codice della Crisi
Venendo ora all’ultima tappa dell’evoluzione della normativa in esame, dobbiamo affrontare le disposizioni contenute nel Codice della Crisi d'Impresa e dell'Insolvenza (D.Lgs. 14/2019), così come profondamente innovate dal Decreto Legislativo 13 settembre 2024, n. 136.
Tuttavia, ai fini di cui ci interessa, ci limiteremo ad esaminare il rapporto tra la (nuova) disciplina della transazione fiscale e contributiva e il trattamento degli altri creditori privilegiati, per poi concentrarci sull’introduzione dell’accordo transattivo con le Agenzie Fiscali, di cui all’art. 23, comma 2-bis, CCII.
Nel Codice della Crisi, viene colmata la distinzione di trattamento presente nel concordato preventivo in continuità di cui alla previgente normativa, estendendo a tutti i creditori la previsione contenuta nell’art. 84, comma 5 e 6, CCII (già art. 160, comma 2, L. Fall.) affermata anche nell’art. 88, comma 1 (già art. 182 ter, L. Fall.).
Infatti, se da un lato l’art. 88, comma 1, primo periodo, CCII continua ad affermare la possibilità di proporre la soddisfazione parziale dei tributi e contributi, purché “in misura non inferiore a quella realizzabile, in ragione della collocazione preferenziale, sul ricavato in caso di liquidazione, avuto riguardo al valore di mercato attribuibile ai beni o ai diritti sui quali sussiste la causa di prelazione, indicato nella relazione di un professionista indipendente”, d’altro canto, il comma 6 dell’art. 84, CCII prevede che “Nel concordato in continuità aziendale il valore di liquidazione è distribuito nel rispetto della graduazione delle cause legittime di prelazione e di quanto previsto al comma 5 del presente articolo. Per il valore eccedente quello di liquidazione, ai fini del giudizio di omologazione, è sufficiente che i crediti inseriti in una classe ricevano complessivamente un trattamento almeno pari a quello delle classi dello stesso grado e più favorevole rispetto a quello delle classi di grado inferiore”.
L’eccezione alla regola generale viene peraltro ribadita nell’art. 85, comma 4, CCII, secondo cui “fermo quanto previsto dall’articolo 84, commi 5, 6 e 7, il trattamento stabilito per ciascuna classe non può avere l’effetto di alterare l’ordine delle cause legittime di prelazione”.
In esito a quanto testé rilevato e segnando una tappa importante nell’evoluzione dei criteri di ripartizione dell’attivo, si può quindi rilevare che:
a. l’attivo derivante dalla liquidazione giudiziale del patrimonio del debitore che, come previsto dall’art. 87, comma 1, lett. c), corrisponde al “valore realizzabile dalla liquidazione dei beni e dei diritti, comprensivo dell’eventuale maggior valore economico dell’azienda in esercizio nonché delle ragionevoli prospettive di realizzo delle azioni esperibili, al netto delle spese” deve essere distribuito tra i creditori secondo la regola della “absolut priority rule” (priorità assoluta), la quale impone il pedissequo rispetto dell’ordine delle cause legittime di prelazione e, quindi, impedisce la soddisfazione del creditore di rango inferiore se non vi è stata la piena soddisfazione del credito di grado superiore;
b. l’attivo eccedente il valore di liquidazione giudiziale potrà, invece, essere distribuito tra i creditori secondo la regola della “relative priority rule” (priorità relativa) e quindi dovendo comunque prevedere che i crediti di una classe siano soddisfatti in ugual misura rispetto alle classi di pari grado e in misura maggiore rispetto alla classe di rango inferiore. La absolute priority rule continuerà a trovare applicazione anche rispetto al valore eccedente per i soli crediti derivanti da rapporti di lavoro subordinato.
Come si può facilmente osservare, la complessità più significativa rileverà nella determinazione del c.d. “maggior valore economico dell’azienda in esercizio”, ovvero nella determinazione dell’importo ricavabile dalla vendita in liquidazione giudiziale dell'azienda del debitore (o uno o più rami della stessa), intesa come cessione in blocco di un complesso funzionante (in esercizio) all'interno della liquidazione, lasciando l’ipotesi di vendita atomistica ai soli beni che non possano essere maggiormente valorizzati nell’azienda stessa.
La disamina delle regole dettate dal nuovo Codice rispetto al trattamento nel concordato preventivo (nonché degli altri strumenti di regolazione della crisi), soprattutto per quanto attiene le disposizioni concernenti il c.d. “cram down”, meriterebbe un ampio approfondimento ma nel proseguo è intenzione dell’A. sviluppare unicamente il rapporto con le Agenzie fiscali nel contesto della Composizione Negoziata.
In effetti, la breve disamina appena terminata ha avuto l’obiettivo di mostrare quanto sia stata lunga la strada che ha condotto, infine, il legislatore a introdurre la transazione fiscale nella Composizione Negoziata e, conseguentemente, di comprendere meglio quale sia il mutato contesto all’interno del quale l’Amministrazione finanziaria dovrà valutare le proposte di transazione del proprio credito, consentendoci di introdurre il concetto di Convenienza allargata che svilupperemo nel § 11 e segg.
4 . L’accordo transattivo con le agenzie fiscali di cui all’art. 23 comma 2-bis: un’evoluzione in corso di compimento
Con l’introduzione dell’art. 23, comma 2 bis, CCII, il legislatore ha segnato quella che è attualmente l’ultima grande tappa del processo evolutivo della transazione fiscale, ridisegnando il perimetro all’interno del quale l’Amministrazione finanziaria potrà esercitare il potere di disporre del credito tributario.
Invero, in prima battuta, il Codice della Crisi si era limitato a disciplinare le misure premiali previste dall’art. 25 bis[29], senza nulla disporre ai fini del trattamento del credito tributario e ciò nonostante il fatto che l’estensione della transazione fiscale alla Composizione Negoziata, operata dal D. Lgs. 13 settembre 2024, n. 136, era già prevista dalla Legge Delega 9 agosto 2023, n. 111.
La tardiva introduzione della disciplina della transazione fiscale aveva limitato la concreta applicazione degli accordi di cui al comma 1 ai soli casi in cui non fosse necessario transare con le Agenzie fiscali. Come noto, infatti, le ristrutturazioni aziendali sono spesso caratterizzate dalla presenza di debito erariale (oltre che previdenziale) e l’assenza di uno strumento che regolasse l’accordo con le Agenzie fiscali apparve un ostacolo difficilmente sormontabile.
In questo modo, la Composizione Negoziata - per imprese indebitate con l’Amministrazione finanziaria - avrebbe assunto al più una funzione di “avvicinamento protetto” ad una delle soluzioni alla crisi già contemplate dal Codice[30], e non un autonomo strumento di regolazione della crisi.
Fu così che la mancata introduzione di una norma che consentisse la definizione di un accordo transattivo con il fisco stimolò ad interrogarsi sulle ragioni che avevano indotto il legislatore a fare questa scelta[31]. Tuttavia, le giustificazioni proposte non apparvero convincenti e, come già anticipato, l’art. 9, comma 1, lett. a, n. 5 della Legge 9 agosto 2023, n. 111 - contenente la delega per la revisione del sistema tributario - ha previsto l’estensione della transazione fiscale alla Composizione Negoziata.
L’attuale formulazione della transazione fiscale nella Composizione Negoziata esclude la possibilità di applicare il cram down fiscale e ciò potrebbe apparire coerente con le finalità dello strumento, che non prevede l’adesione forzata per alcuna categoria di creditore. L’assenza di un procedimento giudiziale di omologazione dell’accordo eventualmente raggiunto con i creditori, escluderebbe l’ipotesi in oggetto per l’assenza di un vaglio da parte del Giudice con la conseguenza che il cram down potrà essere utilizzato esclusivamente qualora il percorso di risanamento sfoci in uno degli strumenti di cui al comma 2, lett. b) e segg. In tale circostanza, la Composizione Negoziata avrà comunque raggiunto lo scopo del risanamento, svolgendo il ruolo di “avvicinamento protetto” di cui si diceva in precedenza.
Il percorso di completamento della transazione fiscale in seno alla Composizione Negoziata non appare tuttavia ancora ultimato neppure sotto altri punti di vista.
A dimostrazione della costante evoluzione normativa, proprio mentre l’A. stava completando la redazione del presente lavoro, il Consiglio dei Ministri del 4 agosto 2026[32] ha tracciato il completamento dell'iter attuativo della legge 9 agosto 2023, n. 111. Così facendo, il 12 agosto 2026, è entrato in vigore il D.Lgs. 7 agosto 2026, n. 147, il cui articolo 4 ha esteso la transazione fiscale ai tributi di cui sono titolari le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane, unitariamente definiti “enti pubblici territoriali”, auto-amministrati direttamente da tali soggetti.
Fino ad oggi, l’assenza di una specifica norma che consentisse all’ente locale la parziale rinuncia del credito tributario gli impediva di concederla, pena la violazione del principio d’indisponibilità[33]. In effetti, a ben vedere, i tributi locali non rientravano neppure nella transazione fiscale di cui agli artt. 63 e 88, CCII con la conseguenza che né gli accordi di ristrutturazione dei debiti né il concordato preventivo prevedevano una autonoma disciplina dei suddetti crediti, limitandosi a contemplare i crediti erariali (Agenzia Entrate e AER), contributivi (Inps) e assicurativi (Inail). Ciò non di meno, in tali strumenti di regolazione della crisi, i tributi locali potevano essere ristrutturati applicando le norme generali che regolano tali procedure[34] con la conseguenza che la concreta esigenza di una previsione normativa che permettesse la definizione di accordi con gli enti territoriali era (principalmente) sentita con riferimento proprio alla Composizione Negoziata.
L’urgenza di un intervento in materia era stato rilevato dalla stessa Sezione regionale della Lombardia della Corte dei conti al fine di superare“le oggettive contraddizioni intrinseche di un sistema che continua a escludere i tributi locali dal perimetro della transazione fiscale a dispetto delle istanze legislative del c.d. federalismo fiscale, della moltiplicazione dei moduli dispositivi della pretesa erariale, degli strumenti deflattivi del contenzioso, dell’esigenza di salvaguardia della continuità aziendale e degli stessi equilibri di bilancio degli enti pubblici creditori”.
La delega contenuta nella Legge n. 111/2023 (Art. 9) aveva posto i presupposti politici e giuridici per superare questo limite e la novella normativa di agosto ne appare la logica conclusione.
Conseguentemente, oggi, i tributi locali possono, quindi, essere ristrutturati mediante transazione fiscale, indipendentemente dal soggetto che li amministra, nell’ambito della composizione negoziata, del piano di ristrutturazione soggetto a omologazione, dell’accordo di ristrutturazione dei debiti, del concordato preventivo e del concordato attuato nella liquidazione giudiziale. Limitatamente agli accordi di ristrutturazione e al concordato preventivo, qualora gli enti pubblici territoriali non approvino le proposte avanzate dai debitori o non esprimano voto favorevole alla proposta di concordato, il tribunale potrà imporre loro la transazione attraverso il cram down alle condizioni vigenti per i crediti erariali[35].
Restano, invece, tuttora esclusi dalla Composizione Negoziata i crediti degli enti previdenziali e assicurativi, che risultano, quindi, non falcidiabili. Invero, nella pratica, si osserva che tali enti neppure si presentano alle trattative e, quando ciò avviene, la partecipazione è limitata alla precisazione del proprio credito, rappresentando l’assenza dei presupposti per una transazione.
In effetti, la giustificazione potrebbe essere di ordine pratico: dal momento che il cram down appare non compatibile con la Composizione Negoziata, la resistenza di tali enti a definire accordi transattivi che prevedano la parziale falcidia del debito renderebbe lo strumento comunque inapplicabile.
Tuttavia, come osservato in dottrina, l’esclusione risulterebbe priva di giustificazione per due ordini di motivi: a) il pagamento dei crediti erariali è dovuto in base a uno dei principi costituzionali di maggior rango ma possono essere falcidiati b) i contributi previdenziali possono essere falcidiati nell’ambito di altri istituti[36].
Si può, quindi, ritenere che il percorso evolutivo della transazione fiscale sia tutt’altro che concluso, auspicando che i futuri interventi normativi possano ulteriormente favorire il processo di risanamento delle imprese e garantire a tutti i creditori pubblici la migliore soddisfazione rispetto a soluzioni alternative.
5 . Gli attori della transazione fiscale
Prima di affrontare i “drivers”, che condizioneranno la formazione dei giudizi espressi dalle Agenzie fiscali rispetto alle proposte avanzate dagli imprenditori in crisi, vogliamo brevemente ripercorrere il ruolo ricoperto dagli attori della transazione fiscale nella Composizione Negoziata.
L’art. 23, comma 2 bis, terzo capoverso, CCII prevede testualmente che “Alla proposta sono allegate la relazione di un professionista indipendente che ne attesta la convenienza rispetto all'alternativa della liquidazione giudiziale per il creditore pubblico cui la proposta è rivolta e una relazione sulla completezza e veridicità dei dati aziendali redatta dal soggetto incaricato della revisione legale, se esistente, o da un revisore legale iscritto nell'apposito registro a tal fine designato”.
Dal dettato normativo, si evince che la proposta di accordo transattivo, di cui al primo capoverso, debba essere correlata, a pena di inefficacia[37], delle due suddette relazioni, redatte da soggetti terzi, la cui funzione è quella di permettere alle Agenzie fiscali di formare un giudizio sulla base di informazioni affidabili. Tali elaborati rappresentano, quindi, il “set documentale” minimo che il legislatore ha previsto a favore del creditore pubblico, per la formazione del proprio giudizio di merito. Sebbene l’accordo con le Agenzie Fiscali non sia soggetto ad omologazione, il capoverso 7 del comma 2 bis prevede, infine, che tale set documentale sia vagliato dal Giudice ai fini della regolarità, rimettendo all'amministrazione finanziaria qualunque ulteriore valutazione[38].
5.1 . Il ruolo dell’Attestatore
La prima relazione che andremo ad esaminare riguarda l’attestazione di convenienza della proposta avanzata dal debitore al Fisco, rispetto allo scenario della liquidazione giudiziale. L’elaborato deve essere predisposto da un professionista indipendente, definito dall’art. 3, comma 1, lett. o), CCII quale “professionista incaricato dal debitore nell'ambito di uno degli strumenti di regolazione della crisi e dell'insolvenza che soddisfi congiuntamente i seguenti requisiti: 1) essere iscritto all'elenco dei gestori della crisi e insolvenza delle imprese, nonché nel registro dei revisori legali; 2) essere in possesso dei requisiti previsti dall'articolo 2399 del codice civile; 3) non essere legato all'impresa o ad altre parti interessate all'operazione di regolazione della crisi da rapporti di natura personale o professionale tali da comprometterne l'indipendenza di giudizio; il professionista ed i soggetti con i quali è eventualmente unito in associazione professionale non devono aver prestato negli ultimi cinque anni attività di lavoro subordinato o autonomo in favore del debitore, né essere stati membri degli organi di amministrazione o controllo dell'impresa, né aver posseduto partecipazioni in essa”.
In primo luogo, si deve osservare che il giudizio di convenienza è limitato al confronto con lo scenario della liquidazione giudiziale, con la conseguenza che non è compito dell’attestatore esprimersi rispetto a soluzioni alternative, che potrebbero anche dedursi dal piano stesso. A titolo esemplificativo, il piano potrebbe mettere in evidenza eventuali surplus di cassa, generati nel corso dell’esecuzione della manovra di risanamento o che si produrrebbero ragionevolmente per effetto di un allungamento dei termini di soddisfazione offerti al creditore pubblico. Queste circostanze tuttavia potranno essere evidenziare nell’ambito delle trattative tra le parti, ma non attengono all’attestatore.
A ben vedere, la norma parla specificamente di liquidazione giudiziale, ma il debitore potrebbe non essere assoggettabile a tale procedura ex art. 121, CCII[39], qualora rientrasse nel novero delle imprese minori ex art. 2 comma 1, lett. d), CCII ovvero non fosse un’impresa commerciale. In questo caso, il termine di paragone assunto dall’attestatore sarebbe lo scenario della liquidazione controllata, così come previsto dall’art. 25 quater, comma 5, CCII che estende la normativa in oggetto alle c.d. “imprese sotto soglia”.
Un punto essenziale, che potrebbe lasciare qualche dubbio, è l’assenza di un giudizio di fattibilità della proposta. In effetti, come abbiamo già evidenziato, l'articolo 23, comma 2-bis, CCII è privo dell’ipotesi dell'omologa forzata da parte del Tribunale (c.d. “cram-down”[40]) con la conseguenza che - quantomeno attualmente - nella Composizione Negoziata, l'accordo con le Agenzie fiscali possa concludersi solo su base volontaria, rimettendo allo stesso creditore pubblico ogni valutazione in merito. Tuttavia, sebbene la mancanza di un giudizio di fattibilità possa trovare giustificazione nel contenuto negoziale della norma e rispondere anche ad un obiettivo di contenimento dei costi, ci si chiede come possa ritenersi conveniente una proposta non realizzabile. Diversamente, si potrebbe ritenere che l’assenza di un giudizio di fattibilità trovi compensazione nel ruolo dell’esperto, che deve verificare la tenuta complessiva dell'azienda[41], ma tale attività appare ben distante da un giudizio di fattibilità. In effetti, la stessa Agenzia delle Entrate ha ritenuto che “Al fine di agevolare l’istruttoria da parte degli Uffici è, altresì, auspicabile che venga presentata dall’istante una relazione sulla fattibilità del piano, anche non attestata”[42]. Tale affermazione non può che ritenersi condivisibile dal momento che la fattibilità assurge ad elemento essenziale per valutare, in via prognostica, la ragionevole possibilità che il debitore sia in grado di adempiere agli obblighi derivanti dalla proposta di accordo. Precisa comunque la stessa Agenzia che “la mancanza dell’attestazione, tuttavia, non potrà incidere sul giudizio finale degli Uffici”[43].
Ciò detto, il professionista indipendente svolgerà il proprio incarico, applicando le c.d. “best practice” tra cui, in primis e per quanto applicabili, i “Principi di attestazione dei piani di risanamento” approvati dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili[44] e, più precisamente, il paragrafo 7 avente ad oggetto “La valutazione della convenienza della proposta e miglior soddisfacimento dei creditori”. Si ricorda, tuttavia, che i principi di attestazione sono precedenti alla norma in esame, con la conseguenza che essi non contengono disposizioni specifiche al caso in esame.
Mutuando quanto suggerito dalla Commissione di studio “Aspetti tributari nella crisi” della Fondazione Nazionale di ricerca dei Commercialisti, l’attestatore “dovrebbe strutturare la relazione illustrando adeguatamente l’analisi comparativa tra proposta e scenario alternativo con particolare riguardo sia agli aspetti economici (confronto tra pagamento proposto e pagamento possibile nello scenario alternativo) che a quelli temporali (valutando i tempi di soddisfacimento del creditore pubblico in ciascuna alternativa), sottolineando inoltre le conseguenze sui soggetti coinvolti, mediante puntuale analisi di valutazione dell’impatto su dipendenti, creditori, azionisti e altri stakeholder”[45].
Operativamente, l’attestatore dovrà redigere una relazione idealmente composta di tre sezioni, a cui si aggiungeranno i capitoli iniziali dedicati alla descrizione dell’incarico, all’indipendenza, ai riferimenti normativi, alla documentazione utilizzata e al contesto generale in cui opera il debitore.
Nella prima parte, il professionista indipendente deve indagare sul presumibile valore di realizzo dell’attivo e, quindi, stimare l’esigibilità dei crediti e di ogni altro bene aziendale. In particolare, egli valuta se, nel caso in specie, sia applicabile la liquidazione atomistica degli assets, ovvero – come scelta sempre preferibile – la dismissione del compendio aziendale in funzionamento da parte del curatore, al fine di valorizzare al massimo l’attivo a favore della massa. Al fine di verificare la concreta possibilità di cessione dell’azienda (o di uno o più rami della stessa), l’attestatore dovrà accertare le condizioni (e i costi) di un eventuale esercizio provvisorio, ovvero gli effetti della sua interruzione. Compito dell’attestatore è, inoltre, quello di valutare l’esperibilità di azioni di risarcitorie e revocatorie, nonché il presumibile valore di realizzo delle stesse. Sul punto, il recente Decreto Dirigenziale del 23 aprile 2026 (pubblicato sul Bollettino del Ministero della Giustizia il 31 maggio ed entrato in vigore il 1° giugno 2026) – innovando rispetto al suo predecessore - introduce nuovi criteri e linee guida operative per la stima del valore di liquidazione nell'ambito della Composizione Negoziata, prevedendo che la stima si fondi su parametri oggettivi, distinguendo l’approccio atomistico dalla possibilità di considerare il maggior valore da cessione dell’azienda in esercizio. Il Decreto prevede alcuni correttivi obbligatori quali l’attualizzazione dei flussi per renderli effettivamente comparabili, la stima della probabilità di cessione unitaria e degli impatti da interruzione dell’attività. Infine, il Decreto prevede discipline specifiche per la stima degli immobili, del magazzino e dei surplus asset[46].
Nella seconda parte, egli è chiamato a stimare i presumibili costi in prededuzione maturandi nella liquidazione giudiziale e a redigere un’ipotesi di stato passivo, ordinando secondo l’ordine legittimo di prelazione i creditori del concorso. Al fine di una corretta stima, il professionista dovrà tenere conto dei fatti che potranno seguire all’apertura della liquidazione giudiziale tra cui, a titolo esemplificativo, l’escussione delle eventuali garanzie pubbliche, con la conseguente insinuazione al passivo con privilegio ex art. 9 D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 123.
La terza parte è, infine, dedicata alla simulazione di un’ipotesi di riparto dell’attivo della liquidazione giudiziale a favore dei creditori. In particolare, l’attestatore dovrà porre particolare attenzione nell’evidenziare il grado di soddisfazione per le Agenzie fiscali, diretti destinatari della proposta di transazione e, conseguentemente, della relazione di attestazione in oggetto.
Mutuando le parole del Tribunale di Milano, il professionista indipendente dovrà agire in modo tale che la propria attestazione “non si risolva in una enunciazione meramente assertiva, bensì presenti un contenuto effettivo, logicamente argomentato, coerente con il piano e con i percorso della Composizione Negoziata, idoneo a rendere verificabile i processo valutativo seguito dal professionista”[47].
Infine, qualora la proposta contenga una dilazione dei pagamenti, il professionista indipendente non potrà esimersi dal rendere omogenee le grandezze oggetto di confronto e, quindi, operare l’attualizzazione dei flussi di entrambi gli scenari. Il tasso di attualizzazione che potrebbe ragionevolmente essere adottato è il tasso legale, ovvero quello di rateizzazione dei debiti erariali (articolo 21, comma 1, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602) o, infine, quello per la determinazione degli interessi di mora per i ritardati pagamenti delle cartelle (articolo 30 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602). Al fine di non incorrere in valutazioni soggettive, potrebbe ragionevolmente ritenersi preferibile applicare il tasso legale. Tuttavia, il professionista indipendente potrà operare, di volta in volta, la propria scelta, tenendo in considerazione la composizione del debito.
5.2 . Il ruolo del Revisore
La seconda relazione ha ad oggetto la completezza e la veridicità dei dati aziendali ed è redatta dal revisore legale del soggetto proponente, se esistente, ovvero, in caso contrario, da un revisore legale a tal fine designato.
Per il corretto espletamento del suddetto incarico, il revisore potrà far riferimento a quanto indicato nei Principi di attestazione e, in particolare, al paragrafo 4 denominato “Verifica sulla veridicità dei dati aziendali”.
Come ricordato dalla FNC, il concetto di “veridicità” contenuto nel CCII non può essere intesa nel senso di “verità oggettiva”, ma si riferisce alla constatazione che il processo di produzione dell’informazione economico-finanziaria si basi su un sistema amministrativo-contabile idoneo a contenere il rischio di errori rilevanti e che i redattori dell’informazione operino le stime in modo corretto[48]. Rispetto, invece, al “perimetro” di tale verifica, l’attestatore valuta la veridicità dei dati accolti nel piano[49] ed esamina le situazioni patrimoniali, economiche e finanziarie che rappresentano la base dati contabile[50].
Sul punto, ci si chiede se l’attestatore debba necessariamente utilizzare come data di riferimento la c.d. “spalla di piano” (coincidente o meno con il 31.12) ovvero dati contabili più aggiornati. In ragione del fatto che la Composizione Negoziata ha una durata fino a sei mesi, prorogabile di altrettanti (art. 17, comma 7, CCII), si potrebbe ritenere che il revisore debba esprimersi su una situazione economico-patrimoniale aggiornata a non oltre 90 giorni. Infatti, considerando che l’Agenzia delle Entrate ha un termine di 90 giorni per esprimersi sulla proposta (mutuando la previsione di cui all’art. 63, comma 2, CCII), qualora – come spesso accade – il creditore pubblico utilizzasse il suo intero tempo a disposizione, la situazione economico-patrimoniale su cui fonderebbe il proprio giudizio avrebbe non meno di 180 giorni. Peraltro, appare ragionevole suggerire che la data di riferimento dell’attestazione di convenienza sia anch’essa il più possibile aggiornata e il coordinamento temporale con il giudizio di completezza e veridicità dei dati aziendali appare certamente auspicabile.
In linea con questa raccomandazione, la sez. 9.6 del Decreto dirigenziale 23 aprile 2026[51] precisa che “è opportuno verificare che la data di riferimento dei dati su cui il revisore legale è chiamato a pronunciarsi non sia troppo anteriore alla data di presentazione della proposta alle agenzie fiscali e all’agente della riscossione (in genere può considerarsi non eccessivo un periodo di quattro mesi) e alla data di deposito dell’accordo in tribunale”.
Ben ragionando sulla Composizione Negoziata dobbiamo, infatti, tener presente che, ai sensi dell’art. 21, nel corso delle trattative, l'imprenditore conserva la gestione ordinaria e straordinaria dell'impresa e non è tenuto al rispetto dell'ordine legale dei privilegi e delle cause di prelazione, con la conseguenza che l’indebitamento complessivo e la sua composizione (rapporto privilegi/chirografari) possono mutare anche significativamente nel tempo.
Si potrebbe, quindi, ragionevolmente ritenere auspicabile che entrambe le relazioni si riferiscano ad una situazione economico-patrimoniale non antecedente a 90 giorni (assumendo però 120 giorni un limite ancora del tutto accettabile), rispetto alla data di deposito del set documentale completo. Tuttavia, in assenza di una specifica previsione normativa, l’opportunità di fondare i rispettivi giudizi su dati contabili non antecedenti un certo limite temporale dovrà essere valutata caso per caso.
Passando all’aspetto soggettivo, il dettato normativo lascia il dubbio se sia consentito affidare a un unico professionista, che soddisfi i requisiti di professionista indipendente (art. 2, comma 1, lett. o), CCII) e di revisore legale (Decreto Legislativo 27 gennaio 2010, n. 39), l’incarico di redigere entrambe le relazioni. Si può certamente escludere che il revisore legale già nominato dal debitore possa assumere l’incarico di attestazione della convenienza, in quanto egli non si trova nella condizione di indipendenza richiesta[52]. Allo stesso modo, si deve escludere per espressa previsione normativa che l’attestatore assuma l’incarico di esprimersi sulla completezza e sulla veridicità dei dati aziendali, allorquando il debitore sia munito di un revisore legale dei conti e ciò al fine di un contenimento di costi professionali, sul presupposto che, se tale attività deve essere svolta dal soggetto che già è incaricato del controllo contabile della società, il suo costo dovrebbe essere più contenuto di quello che verrebbe sostenuto in caso di affidamento del medesimo incarico a un soggetto esterno. Resta da chiedersi se l’attestatore possa redigere entrambe le relazioni nel caso in cui il debitore non abbia precedentemente nominato un revisore. In questo caso, il problema dell’indipendenza di cui si diceva non sussiste, perché l’attestatore, in quanto tale, non può aver svolto alcuna attività a favore del debitore nei cinque anni precedenti. Ricordando che la redazione di una relazione sulla completezza e veridicità dei dati aziendali è stata introdotta nella norma in un secondo momento su espressa richiesta dell’Amministrazione finanziaria, si può ritenere che la previsione di redazione da parte del revisore legale del debitore non derivi da una espressa volontà di distinguere nettamente i soggetti incaricati ma piuttosto – e come già osservato – dall’obiettivo di contenimento dei costi che, in ultima analisi, gravano sui creditori. Come già osservato in dottrina, l’affidamento di entrambi gli incarichi ad un unico soggetto che soddisfi tutti i requisiti già descritti appare ammissibile[53], quanto meno perché compatibile con lo spirito della norma[54]. In giurisprudenza, la tesi secondo cui l’art. 23, CCII non vieti che un unico professionista possa redigere entrambe le relazioni è già stata vagliata dal Tribunale di Milano[55].
A conclusione diversa sembra giungere l’Agenzia delle Entrate secondo cui “Sebbene il revisore legale, qualora iscritto anche nell’elenco dei gestori della crisi e insolvenza delle imprese, sia in possesso dei requisiti previsti per il professionista indipendente di cui all’art. 2, comma 1, lettera o), si ritiene che le due relazioni non possano essere redatte dalla medesima figura, al fine di garantire il rispetto dei principi di imparzialità e indipendenza”[56]. Tale tesi si fonda espressamente sul decreto dirigenziale 23 aprile 2026 (punto 9.6, Sez. III) in cui, con riferimento alle relazioni da allegare alla proposta di accordo transattivo, in ordine alla convenienza della proposta ed alla veridicità e completezza dei dati aziendali, precisa che “Il revisore legale è figura distinta da quella del professionista che attesta la convenienza della proposta di accordo”. In effetti, il decreto dirigenziale sembrerebbe introdurre l'obbligo di terzietà del professionista indipendente, con la conseguenza che il soggetto che certifica la veridicità dei conti non possa esprimersi anche sulla convenienza dell'accordo fiscale, richiedendo la presenza di due figure distinte. La questione non appare tuttavia ancora ben definita perché, come osservato dal Tribunale di Milano, l’art. 23 non esclude che l’attestatore assuma entrambi i ruoli. Peraltro, mutuando la duplicità di ruolo assunto dall’attestatore nei vari strumenti di risanamento, verrebbe anche ragionevolmente perseguito lo scopo di contenimento dei costi, anche se in modo inferiore rispetto a quanto sarebbe potuto avvenire nel caso di revisore già nominato.
5.3 . Il ruolo dell’Esperto
Il decreto dirigenziale 23 aprile 2026 non fornisce indicazioni sull’attività che deve essere svolta dall’esperto in merito all’accordo tributario, ma ciò non significa che quest’ultimo non sia tenuto a fornire il proprio supporto a favore del creditore pubblico, assistenza che andrebbe ad aggiungersi al suo fondamentale ruolo di facilitatore delle trattative.
Al contrario, il ruolo dell’Esperto negoziatore trova una sua ampia rappresentazione nel documento denominato “Principi di comportamento dell’Esperto della Composizione Negoziata”[57].
In primo luogo, è opportuno che l’Esperto richieda sin da subito all’imprenditore e ai suoi consulenti la predisposizione di una stima del valore di liquidazione del patrimonio, affinché sia fornita evidenza del raffronto tra le prospettive di soddisfacimento previste dal piano e la convenienza della proposta da sottoporre all’Agenzia delle Entrate, rispetto allo scenario alternativo della liquidazione giudiziale. Tale previsione appare fondata sull’esigenza di accelerare la produzione documentale, sul presupposto che sia compito dell’Esperto “dettare i tempi” della composizione.
In termini più generali, i Principi di comportamento dell’Esperto della Composizione Negoziata ci ricordano che nell’ambito delle trattative per la definizione di un accordo transattivo con il fisco, l’Esperto agevola le trattative al fine di individuare la soluzione funzionale al superamento dello squilibrio patrimoniale o economico-finanziario dell’impresa (Principio 7.3.1) ma, al contempo, ciò non implica che l’Esperto debba necessariamente partecipare alle trattative fatto salvo che ciò non sia richiesto specificatamente dal creditore erariale, al fine di acquisire il parere dell’Esperto senza assunzione di responsabilità diretta da parte sua, essendo a tali fini rilevante e decisivo unicamente il giudizio del professionista indipendente incaricato di rilasciare l’attestazione (Principio 7.3.6).
Come previsto dal paragrafo 4 del comma 2 bis, l’accordo transattivo, una volta concluso tra il debitore e le agenzie fiscali, deve essere sottoscritto dalle parti, che devono comunicarlo all’Esperto, e produce effetto con il suo deposito presso il Tribunale competente. Qualora ne ravvisi l’esigenza, egli può chiedere al debitore di integrare la documentazione, predisponendo (anche tramite il professionista indipendente) prima possibile lo scenario del valore di liquidazione, utile alla valutazione della proposta da parte del fisco (Principio 7.3.2).
Dal dettato normativo, si deduce che la proposta di transazione fiscale non richiede un intervento diretto dell’Esperto, il quale non è tenuto a sottoscriverla. Tuttavia, nell’ambito più generale della Composizione Negoziata, l’Esperto è chiamato a valutarne la coerenza rispetto al percorso di ristrutturazione delineato, nonché a verificarne la sussistenza dei requisiti formali ai fini della sottoscrizione dell’accordo transattivo da parte delle Agenzie fiscali (Principio 7.3.4).
Volendo riassumere le verifiche formali che spetterebbero all’Esperto, queste sono: a) la presenza dei poteri di firma delle parti; b) l’iscrizione all’albo di appartenenza e al registro dei revisori legali da parte del professionista incaricato dell’attestazione; c) l’iscrizione nel registro dei revisori legali del soggetto di rilasciare la relazione sulla completezza e sulla veridicità dei dati; d) l’effettivo giudizio di convenienza espresso dall’attestatore rispetto all’alternativa della liquidazione giudiziale per il creditore pubblico; e) l’applicazione dei Principi di attestazione emanati dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili quanto al giudizio circa la completezza dei dati contabili da parte del revisore; f) la completezza della documentazione e delle informazioni fornite al creditore pubblico (Principio 7.3.5).
Le verifiche sostanziali a carico dell’Esperto sono, invece, le seguenti: a) della coerenza dell’accordo transattivo con il più generale piano di risanamento del debitore; b) che l’accordo transattivo non arrechi pregiudizio ai creditori, con particolare riferimento a quelli estranei (Principio 7.3.7).
Qualora l’Esperto ritenesse che l’accordo transattivo possa arrecare pregiudizio ai creditori, ovvero compromettere le prospettive di risanamento dell’impresa, egli dovrà manifestare il proprio dissenso, motivandolo mediante puntuale indicazione degli effetti negativi. Il dissenso deve essere iscritto nel registro delle imprese (Principio 7.3.9).
Infine, l’Esperto interviene nella constatazione delle violazioni dei requisiti formali e sostanziali, con il dovere di segnalazione all’imprenditore e all’organo di controllo della società, quando nominato, ai sensi dell’art. 21 CCII. Preso atto delle risposte ricevute dall’imprenditore e dall’organo di controllo, l’Esperto forma il suo giudizio (Principio 7.3.8) e le rileva nella relazione finale di cui all’art. 17, comma 8, CCII (Principio 7.3.10).
5.4 . Il ruolo del Giudice
Come emerge dal citato decreto con cui il Tribunale di Milano ha autorizzato l’esecuzione di un accordo sottoscritto dal debitore con l’Agenzia delle Entrate “Il perimetro del sindacato demandato all'autorità giudiziaria in questo procedimento si atteggia in termini circoscritti, essendo limitato alla verifica della "regolarità della documentazione allegata e dell’accordo''[58].
Il Tribunale rileva che tale controllo assolva a una funzione eminentemente di garanzia, in quanto volto ad accertare che l'accordo sia stato elaborato all'interno di un procedimento correttamente instaurato e sviluppato, nonché su una base informativa reale, intelligibile e metodologicamente adeguata, tale da consentire al creditore pubblico una consapevole assunzione delle proprie determinazioni.
L'autorizzazione da parte del Giudice all'esecuzione dell'accordo presuppone la verifica della rituale instaurazione del procedimento della Composizione Negoziata, nel rispetto dei presupposti di legge e delle condizioni di ammissibilità previste dagli art. 12 e ss. CCII. Tale verifica risulta necessaria in quanto la transazione fiscale di cui al comma 2 bis trova legittima applicazione unicamente in seno alla Composizione Negoziata ed è solo in riferimento alla stessa che può esplicarsi un controllo giudiziale positivo sulla regolarità e sulla coerenza dell'apparato documentale e dell'attestazione.
A tal proposito, come emerge dalla Relazione accompagnatoria del D.Lgs. n. 136/2024, il ruolo del Tribunale attiene alla verifica di regolarità formale, considerata l’esigenza di non snaturare la Composizione Negoziata e di evitare un procedimento giurisdizionale per sostituire il consenso dei creditori pubblici[59].
Ne consegue che il Tribunale non si limita alla verifica della presenza, completezza e coerenza della documentazione allegata, ma deve accertarsi che l’attestazione abbia un contenuto idoneo a permettere all’Agenzia di formare un giudizio effettivo sulla convenienza (sul punto, si rinvia al paragrafo precedente dedicato alla relazione di attestazione).
Per contro, il giudizio del Tribunale non si estende alla concreta valutazione di convenienza, il cui apprezzamento è rimesso esclusivamente al creditore pubblico.
6 . I “driver” del creditore pubblico
Dopo aver affrontato il tema dell’indisponibilità del credito tributario, analizzato (seppur brevemente) l’evoluzione della transazione fiscale fino a giungere all’introduzione del comma 2bis nell’articolo 23, CCII ed esaminato il ruolo dei principali attori che il legislatore ha posto a presidio della tutela del creditore pubblico, vogliamo ora utilizzare tali nozioni per addentrarci nell’indagine dei “driver”[60] che l’Amministrazione finanziaria potrebbe adottare ai fini della valutazione delle proposte di accordo transattivo.
Nella Composizione Negoziata, al netto della buona fede nelle trattative da parte del debitore e della fattibilità della proposta di ristrutturazione del debito, l’Agenzia delle Entrate giudica le transazioni fiscali sulla base della convenienza e della completezza e veridicità dei dati aziendali.
In altre parole, il Fisco è tenuto ad operare delle valutazioni legalmente orientate, escludendo qualunque forma di discrezionalità.
Tuttavia, qualora il diniego alla proposta di transazione fiscale fosse immotivato[61], viziato, basato su calcoli errati o, infine, fondato su giudizi di meritevolezza non esisterebbe - almeno attualmente - alcuno strumento che permetterebbe di obbligare il fisco, con la conseguenza che, non potendo l’imprenditore impugnare l’atto innanzi alle Corti di Giustizia Tributaria per eccesso di potere, carenza di motivazione o violazione di legge[62], l’unica via resterebbe quella di avanzare la proposta di transazione nel contesto di un Accordo di Ristrutturazione dei debiti (art. 63 CCII) o di un Concordato Preventivo (art. 88 CCII).
Ne consegue che l’indagine rispetto ai driver che l’Ente pubblico adotterà ai fini delle proprie valutazioni, consente all’imprenditore sia di confezionare la migliore e più completa proposta possibile, sia di valutare se sia più opportuno virare su uno strumento che preveda il meccanismo del cram down, affinché siano adottati i criteri di adesione dettati dal legislatore, escludendo – tra gli altri – un giudizio di meritevolezza fine a sé stesso.
Ciò considerato, con l’obiettivo di orientare al meglio le proposte di transazione e, quindi, affinché il set informativo - legalmente composto dell’attestazione di convenienza e del giudizio di veridicità e completezza dei dati contabili - sia adeguatamente approntato a favore del creditore pubblico, sintetizziamo tali driver nella seguente tabella riepilogativa[63]:
Con il termine “driver legali” vogliamo indicare le condizioni, giuridicamente previste dal legislatore, a cui il creditore pubblico dovrà attenersi nel proprio giudizio di adesione o di rigetto delle proposte di transazione fiscale. I “driver della Convenienza allargata” rappresentano, invece, ulteriori elementi che completano lo specifico giudizio di convenienza.
In effetti, al netto della valutazione amministrativa[64], ci si chiede se il creditore pubblico possa estendere il giudizio di convenienza rispetto al confronto matematico affidato all’attestatore. Sebbene il concetto di convenienza che il legislatore richiede sia attestato dal professionista indipendente si configuri quale confronto tra l’importo proposto dal debitore e il valore recuperabile nello scenario della liquidazione giudiziale (vedi § 5.1), non può, infatti, escludersi che il creditore pubblico possa ampliarlo, tenendo in considerazione quelli che abbiamo appunto definito “driver della Convenienza allargata”, originando le seguenti equazioni:
All’esito della seguente analisi, la domanda che dovremo porci è in quale misura la Convenienza allargata rispetti pienamente il dettato normativo, ovvero non assuma una formula elastica capace di giustificare valutazioni meramente opportunistiche o introduca criteri di valutazione discriminanti e/o di meritevolezza.
Non a caso, l’A. ha ritenuto di utilizzare l’anglicismo driver per indicare un approccio manageriale alla valutazione pubblica che, nel pedissequo rispetto dei vincoli legali e scevro da giudizi morali, possa andare oltre al concetto basico di convenienza attestato dal professionista indipendente, senza tuttavia operare con una discrezionalità libera, che violerebbe il principio di indisponibilità del credito tributario.
Nel proseguo, prima approfondiremo i driver legali, per poi ragionare sul concetto di Convenienza allargata.
7 . Completezza e veridicità dati contabili
Come già osservato nel § 5.2, la verifica della completezza e della veridicità dei dati contabili è rimessa al revisore legale dei conti nominato dal debitore e subisce il successivo controllo giurisdizionale del Tribunale competente ai fini dell’emissione del decreto di autorizzazione dell’accordo precedentemente sottoscritto tra le parti.
Tuttavia, l’Agenzia delle Entrate, nell’ambito della valutazione amministrativa rimessa al creditore pubblico, entrerà nel merito della relazione del revisore, con la conseguenza che un giudizio sui dati contabili parziale o non pienamente positivo minerebbe la sottoscrizione dell’accordo e ciò ancora prima del controllo giurisdizionale in sede di autorizzazione da parte del giudice.
A conferma del ruolo attivo del creditore pubblico, deve ricordarsi che l’analisi del giudizio di veridicità e completezza dei dati contabili non è fine a sé stessa, ma funzionale (anche) alla verifica dell’attendibilità delle assumptions previste nel piano di risanamento e, più in generale, della manovra economico-finanziaria. Si può, quindi, dedurre che l’Agenzia delle Entrate valuterà la relazione del revisore anche per formare il proprio giudizio di fattibilità del piano.
Riprendendo nuovamente quanto discusso nel § 5.2, rispetto alla data di riferimento della verifica dei dati contabili, anche in considerazione della durata massima della Composizione (i.e. 12 mesi) e dei tempi che il creditore pubblico richiede per il vaglio della proposta, mutuando la previsione di cui all’art. 63, comma 2, CCII (i.e. 90 giorni)[65], appare auspicabile l’utilizzo di una situazione economico patrimoniale non precedente a 90 giorni (ritenendo tuttavia accettabili anche a 120 giorni) rispetto alla data di deposito del set documentale completo[66]. Il rispetto del suddetto termine dovrebbe essere considerato congruo dalle Agenzie Fiscali. In assenza di una previsione normativa, anche questo termine dovrà essere valutato caso per caso.
A completamento del set documentale, si ritiene, infine, che il debitore debba produrre autonomamente al creditore pubblico gli ultimi tre bilanci d’esercizio, le ultime tre dichiarazioni (redditi, Irap e Iva), una relazione economico-patrimoniale e finanziaria aggiornata e, preferibilmente, anche la situazione debitoria verso la stessa Agenzia delle Entrate, l’estratto di ruolo prodotto dall’Agenzia delle Entrate Riscossione e la Certificazione ex art. 364, CCII.
8 . Convenienza della proposta
In questo §, ci limiteremo ad analizzare la convenienza attestata dal professionista indipendente e la relativa valutazione amministrativa del creditore pubblico. Nel § 11, verrà, invece, sviluppato il concetto di Convenienza allargata.
Ciò premesso, come abbiamo visto nel § 5.1, il giudizio di convenienza affidato all’attestatore attiene al confronto tra la proposta avanzata dal debitore rispetto al valore ricavabile nello scenario della liquidazione giudiziale [o controllata]. La previsione normativa consente, quindi, al creditore pubblico di avvalersi del giudizio professionale offerto dal professionista indipendente, ma non implica che il fisco debba limitarsi ad assumerne le conclusioni, potendo certamente ritenere di approfondirne il contenuto al fine di apprezzarne la completezza e l’esaustività, formando il proprio giudizio.
Sul punto, è ragionevole, quindi, supporre che il creditore pubblico, all’interno del proprio diritto/dovere di valutazione amministrativa, svolga egli stesso i controlli poi rimessi al Tribunale in sede di autorizzazione, ovvero verificare che l’attestazione “non si risolva in una enunciazione meramente assertiva, bensì presenti un contenuto effettivo, logicamente argomentato, coerente con il piano e con il percorso della Composizione Negoziata, idoneo a rendere verificabile il processo valutativo seguito dal Professionista”. Questa soluzione creerebbe ovviamente una sorta di sovrapposizione di attività, ma appare difficile sostenere che il fisco possa ritenere di assumere apoditticamente la relazione di convenienza (al pari di quella di revisione). Quale possa essere il livello di approfondimento nell’analisi della relazione di attestazione dipenderà dalla complessità dell’operazione di risanamento, dalla sensibilità del funzionario incaricato e da altri fattori descritti nel prosieguo.
Si deve, infine, considerare che la relazione di attestazione potrà mettere in luce alcuni aspetti ulteriori rispetto alla pura convenienza: si pensi all’effetto su eventuali coobbligati e all’indagine del presumibile esito di azioni di responsabilità e revocatorie, ovvero informazioni che il creditore pubblico potrebbe ritenere utili ai fini della formazione del proprio giudizio. Sul punto, si veda il successivo § 11, in cui indagheremo sul concetto di Convenienza allargata.
9 . Fattibilità del piano di risanamento
ebbene, il creditore pubblico non si debba attenere a una mera attività di verifica formale delle due precedenti indagini (ovvero della relazione di convenienza e di quella di veridicità e completezza dei dati contabili), è sulla fattibilità del piano che esso potrà concentrare la sua massima attenzione, al fine di formare il proprio giudizio.
Come già osservato nel § 5.1, ai sensi del comma 2-bis, la fattibilità del piano di risanamento non è, infatti, legalmente oggetto di attestazione[67], sebbene nella Circolare 5/E si legga testualmente che “… è, altresì, auspicabile che venga presentata dall’istante una relazione sulla fattibilità del piano, anche non attestata, in quanto elemento essenziale per valutare in via prognostica la ragionevole possibilità che il debitore possa adempiere agli obblighi derivanti dalla proposta di accordo”[68]. In effetti, come già osservato, la presenza di un giudizio indipendente circa la fattibilità del piano di risanamento incide direttamente sulla convenienza in quanto una proposta infattibile non sarebbe mai conveniente. Ne consegue che si può condividere l’auspicio espresso dall’Agenzia delle Entrate, quanto meno nei casi di maggiore complessità, ove il costo professionale non incida in modo significativo sulle prospettive di recupero del creditore pubblico.
In assenza di un giudizio di fattibilità da parte del professionista indipendente, appare ragionevole supporre che il creditore pubblico possa richiedere all’Esperto di esprimersi in merito alla tenuta complessiva dell'azienda[69], senza che ciò assuma, neppure nel caso di sua sottoscrizione dell’accordo, ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett. c), CCII, la funzione di certificare la fattibilità economica del piano di risanamento[70].
Al netto di quanto sopra, spetta all’Erario, come a ogni altro creditore coinvolto nella negoziazione, operare la valutazione di fattibilità del piano di risanamento. In quest’ottica, il creditore pubblico potrà entrare nel merito delle assumptions di piano, verificare se la strategia sia coerente con le cause della crisi e se gli interventi mirati a superarle trovino adeguata rappresentazione nei flussi prospettici. In quest’ottica, appare preliminarmente utile verificare che il piano di risanamento sia stato redatto nel rispetto del Decreto Dirigenziale del 23 aprile 2026, pubblicato sul Bollettino Ufficiale n. 10 del 31 maggio 2026 e che, quindi, contenga tutte le informazioni previste dalla check-list particolareggiata.
Si deve, tuttavia, osservare che la valutazione di un piano di risanamento è un’attività complessa che implica competenze tecniche specifiche al fine di apprezzare debitamente la congruità dei flussi prodotti dalla gestione caratteristica e dall’eventuale attività straordinaria quando, ad esempio, il piano preveda la dismissione di assets non strategici.
9.1 . Cause della crisi, azioni di rimozione e adeguati assetti
Il punto di partenza per maturare un giudizio di fattibilità solido è l’analisi delle cause della crisi e delle azioni previste per la loro rimozione[71]. La genesi della crisi dell’impresa deve apparire lucida, documentata e provata da dati economico-finanziari. Asserzioni generiche e l’assenza di un’analisi degli effetti che le singole cause della crisi hanno indotto sui bilanci storici possono indicare una falsa percezione della realtà e rendere l’intera manovra di risanamento inutile.
Al contrario, la chiara consapevolezza delle cause della crisi – endogene ed esogene – permettono di valutare se le azioni intraprese o da intraprendere hanno ragionevole grado di successo.
L’analisi delle cause della crisi e la verifica degli adeguati assetti dovrebbero peraltro essere agevolate dal professionista indipendente il quale, nella propria relazione di attestazione della convenienza, dovrà dedicare una sezione alla valutazione delle (eventuali) responsabilità in capo all’organo amministrativo e gestorio.
La buona fede nelle trattative di cui all’art. 4, CCII impone, infatti, al debitore di dare completa disclosure su tutti gli elementi rilevanti ai fini del giudizio di fattibilità. In questo senso, certamente, la conoscenza di eventuali fatti censurati e/o censurabili commessi dall’imprenditore (anche e soprattutto nell’esercizio delle sue funzioni) e l’analisi degli effetti derivanti dall’eventuale tardiva emersione della crisi, a cui si potrebbe accompagnare l’utilizzo del debito erariale quale forma di indebita fonte di finanziamento, rappresentano informazioni utili affinché il creditore pubblico possa maturare un giudizio sull’imprenditore e valuti se sia opportuno riporre in lui la fiducia circa l’effettivo risanamento. Se da un lato, un piano di risanamento ha tante più probabilità di essere portato a compimento quanto più è credibile l’imprenditore, per competenze e attitudini, d’altro canto, un imprenditore, che ha commesso errori, può redimersi, introdurre sistemi di controllo che gli permettano di non ricadere negli errori passati ovvero mettersi da parte.
Tuttavia, dal momento in cui il piano abbia dato piena ed esaustiva rappresentazione delle cause della crisi, facendo emergere ogni fatto rilevante, il giudizio di meritevolezza dovrebbe limitarsi a “indicatore di affidabilità ai fini della fattibilità del piano” e non dovrebbe mai essere utilizzato autonomamente[72]. In altre parole, l’interesse per il creditore pubblico dovrà limitarsi alla verifica che l’imprenditore abbia rimosso (o stia rimuovendo) le cause della crisi e che si sia dotato di adeguati assetti organizzativi, contabili e amministrativi, senza poter far derivare un eventuale diniego da giudizi di meritevolezza basati sulle cause della crisi.
In effetti, i sostenitori dell’introduzione del cram down anche nella Composizione Negoziata accusano l’Agenzia delle Entrate di non fondare il proprio giudizio esclusivamente su criteri legalmente previsti (quali la convenienza), ma di condannare il debitore ritenuto non meritevole. Così facendo, il fisco assumerebbe un ruolo di giudicante, che non gli dovrebbe competere, e non perseguirebbe l’interesse pubblico di massimizzare le entrate pubbliche.
In sintesi, ciò che effettivamente può minare un accordo conveniente per le casse pubbliche non è l’indagine sulla meritevolezza, che resta doverosa, ma il pregiudizio che potrebbe discenderne da parte del funzionario chiamato ad occuparsi di istruire la pratica e di giudicarla.
9.2 . Strategia di risanamento, congruità dei flussi di cassa e analisi di sensibilità
La strategia di risanamento va oltre alle azioni intraprese per la rimozione delle cause della crisi e comprende tutte quelle iniziative commerciali e industriali che dovranno permettere di produrre i flussi necessari per ripagare il debito pregresso nella misura prevista dalla proposta avanzata ai creditori.
Vista la complessità di tale analisi, le Agenzie fiscali potranno avvalersi di alcuni indicatori specifici quali, a titolo esemplificativo: ● l’apporto di finanza da parte dei soci, ● l’aumento di capitali sottoscritto da terzi, ● l’inserimento nell’organigramma aziendale di figure di comprovata competenza, ● l’eventuale raggiungimento dei primi obiettivi previsti a piano mediante la verifica dei KPI, ● il trasferimento dell’azienda a imprese solide (configurandosi una continuità indiretta) e ● la presenza di assets che possano essere dismessi in caso di scostamenti. In particolare, l’apporto di nuovi capitali, oltre a rafforzare i flussi prospettici attesi, permetterà di valutare il grado di impegno diretto della compagine sociale nel risanamento aziendale, ovvero la fiducia riposta da terzi investitori nell’impresa in crisi.
All’esito del giudizio sulla strategia risanamento, il creditore dovrà verificare che i flussi di cassa previsti a piano siano coerenti con le assumption. Anche in quest’ottica, appare fondamentale che sia presente una quantificazione economico-finanziaria degli effetti generati dalle singole cause della crisi. In questo modo, si potrà operare una sorta di normalizzazione dei flussi e verificare, anche mediante l’analisi di sensitività, l’effettiva tenuta del piano di risanamento.
L’interesse del creditore pubblico nei confronti della strategia attuata dall’imprenditore si deve ritenere limitato all’indagine della fattibilità del risanamento, così che, se il piano è giudicato concretamente realizzabile (oltre che conveniente e completo di ogni informazione richiesta dalla normativa vigente), le scelte operate dall’imprenditore saranno relativamente indifferenti per la sottoscrizione o meno dell’accordo, fatto salvo quanto verrà approfondito nel paragrafo dedicato alla concetto di Convenienza allargata di cui al §11.
9.3 . Genesi del debito, ripristino della regolarità contributiva e proposta avanzata
In primo luogo, si osserva che la genesi del debito permette di confermare quando le cause della crisi si sono manifestate e la relativa intensità.
Al netto di questa prima valutazione, la verifica che l’impresa abbia ripristinato la regolarità nei pagamenti all’erario (e alla previdenza), in misura piena o parziale, consentirà di apprezzare gli eventuali risultati già raggiunti nell’esecuzione del piano di risanamento. Bisogna, infatti, ricordare che il creditore pubblico continua a maturare crediti, tanto durante la Composizione Negoziata, quanto nella fase di esecuzione del piano di risanamento, all’esito della sottoscrizione dell’accordo. Appare, quindi, naturale che il fisco verifichi se, dalla data di nomina dell’Esperto e fino a quella di sottoscrizione dell’accordo, il debitore adempia regolarmente ai propri obblighi tributari[73].
Passando, invece, alla proposta avanzata al creditore pubblico, ci s’interroga come quest’ultimo valuterà l’intensità del sacrificio che gli verrà richiesto in esecuzione del piano di risanamento.
Bisogna, infatti, ricordare che, sebbene la natura intrinseca dell’art. 23 sia di tipo strettamente negoziale, così che saranno le parti (debitore e creditori) a definire un accordo con l’ausilio dell’esperto, d’altro canto, un rifiuto basato esclusivamente su un mero pretesto negoziale configurerebbe una violazione del principio di buona fede e correttezza nelle trattative, sancito espressamente dall'art. 4, a cui anche l'Amministrazione Finanziaria è pienamente vincolata.
Nella circostanza in cui il fisco fosse l’unico creditore a cui l’imprenditore abbia avanzato la proposta di ristrutturazione del debito, appare logico immaginare che dovrà indagarsi sulle circostanze che abbiano indotto a far gravare sul creditore pubblico il peso dell’intera manovra. Di principio, questa circostanza non è legalmente ostativa ma appare opportuno che il piano preveda una convincente motivazione. Negli altri casi, sarà necessario verificare l’adesione di tutti i creditori coinvolti sia in termini di proposta sia di eventuale previsione di continuità nei rapporti economici, ovvero valutare gli effetti (negativi) degli eventuali dinieghi.
Come noto, gli accordi presi in seno alla Composizione Negoziata, al pari dei piani di risanamento attestati (art. 56, CCII) e negli accordi di ristrutturazione dei debiti (art. 57, CCII), non soggiacciono al rispetto dell’ordine legale di prelazione. Infatti, l’art. 23, comma 2 bis[74] nulla dispone di diverso dalla convenienza della proposta rispetto all’ipotesi di liquidazione giudiziale, con la conseguenza che giuridicamente non rilevino le regole dettate per il concordato preventivo. Sul punto, ci si chiede se il creditore pubblico potrà comunque tenere in considerazione la circostanza che il proprio credito privilegiato possa ricevere – in termini di percentuale, tempi di pagamento ed eventuali garanzie – un trattamento meno vantaggioso rispetto a quello offerto a creditori che hanno un grado di privilegio inferiore. In effetti, appare improbabile che il fisco non tenga in considerazione del trattamento proposto agli altri creditori, così come della composizione della platea degli altri creditori coinvolti nel risanamento e, soprattutto, dell’entità dell’eventuale falcidia proposta. Tuttavia, l’incidenza di questi elementi rispetto alla decisione di aderire o meno alla proposta avanzata dal debitore, sottoscrivendo con lui l’accordo, non potrà mai generare un giudizio discrezionale, dovendosi ricondurre rigorosamente ai criteri legali.
In altre parole, appare ragionevole ritenere che il fisco abbia il diritto di svolgere un’attività di negoziazione al pari di qualunque altro creditore ma non potrà esprimere un diniego rispetto ad una proposta giudicata completa, fattibile e convenienze, sul solo presupposto che la propria soddisfazione potrebbe essere migliorata, magari a discapito di altri creditori o qualora il free cash flow generato dall’impresa non venisse destinato integralmente ai creditori, ovvero residui attivo a favore dei soci.
Un’eccezione a questa regola appare potersi, però, riscontrare nei casi in cui il creditore pubblico dimostrasse un errore oggettivo o materiale nel piano. In questo caso, il sindacato non verterebbe su giudizi rimessi alla discrezionalità, ma fonderebbe le proprie ragioni su elementi oggettivi.
9.4 . Tempistica di pagamento e relative garanzie reali e/o fideiussorie
Sempre ai fini della formazione di un giudizio di fattibilità pieno del piano di risanamento e, quindi, di un parere sulle concrete prospettive di ottenere la soddisfazione proposta dal debitore, il creditore pubblico potrebbe essere indotto (come del resto ogni altro creditore) ad apprezzare proposte che prevedano pagamenti a saldo e stralcio, in modo da ridurre (o azzerare) il rischio d’insolvenza.
Tuttavia, nella prassi, si osserva che l’Amministrazione finanziaria predilige soluzioni che permettano di accrescere la propria soddisfazione, anche allungando l’arco temporale degli incassi, fino al massimo consentito dalle rateizzazioni ordinarie, attualmente pari a 120 rate mensili (i.e. 10 anni).
A fronte di questa impostazione generale, il creditore pubblico valuta con favore proposte rateizzate debitamente garantite in quanto, così facendo, esso potrà raggiungere l’obiettivo di massimizzare l’importo a suo favore, calmierando il rischio di non ricevere i pagamenti promessi, a causa della mancata corretta esecuzione del piano di risanamento.
In questo modo, tuttavia, l’attenzione del creditore pubblico si sposta dalla verifica della fattibilità del piano di risanamento aziendale, per concentrarsi sul proprio interesse specifico, ovvero la corretta esecuzione dei pagamenti a proprio favore.
Come già osservato nel precedente §, anche l’assenza di garanzie rispetto a dilazioni di pagamento, che potrebbero anche essere superiori rispetto all’arco temporale di cinque anni[75], non potrà essere utilizzato quale elemento di diniego della proposta, fatto salvo il caso in cui il fisco ritenga che ciò incida sul giudizio di fattibilità. Ciò considerato, è indubbio che la presenza di garanzie sui flussi destinati alla soddisfazione dei creditori coinvolti nella manovra, potrà avere un peso anche rilevante nel giudizio di fattibilità, con la raccomandazione che, in caso di assenza dell’attestazione da parte del professionista indipendente, le garanzie reali e fideiussorie siano, rispettivamente, oggetto di opportune perizie di stima e di pareri sulla solvibilità.
10 . Buona fede nelle trattative
Dall’art. 23, comma 2 bis non si ricavano ulteriori condizioni da verificare affinché una proposta di transazione fiscale possa essere giudicata favorevolmente dalle Agenzie fiscali.
Tuttavia, il creditore pubblico potrà certamente valutare il rispetto degli obblighi generali imposti dal legislatore a carico del debitore ovvero il dovere di comportarsi secondo buona fede (che peraltro grava su tutte le parti coinvolte nelle trattative) e di fornire informazioni complete.
In particolare, l’art. 4, comma 1, CCII stabilisce l'obbligo generale per il debitore e i creditori di comportarsi secondo buona fede e correttezza durante le trattative, mentre l’art. 16, comma 4, CCII specifica che l'imprenditore ha il dovere di rappresentare la propria situazione in modo completo, veritiero e trasparente, collaborando lealmente con l'esperto e fornendo tutte le informazioni necessarie per valutare il risanamento.
Si deve, peraltro, ricordare che, qualora l'esperto rilevasse la mancanza di condizioni per condurre una trattativa utile (anche a causa dell’aver taciuto dati e/o informazioni rilevanti), egli dovrà interrompere la Composizione Negoziata in forza dell’art. 17, comma 5 e 8, CCII[76].
Al di là della completezza delle informazioni, nella Circolare 5/E, l’Agenzia delle Entrate precisa che la presentazione dell’istanza ai sensi dell’art. 23, comma 2-bis, in prossimità della scadenza del termine delle trattative, può essere valutata come lesiva dei principi di correttezza, buona fede e reciproco affidamento, in quanto non consente agli uffici di espletare i dovuti adempimenti e compiere adeguate valutazioni, comportando un riscontro di impossibilità di trattazione della proposta transattiva[77].
Come precisato nella stessa Circolare 5/E, in questa circostanza, il debitore conserva il diritto di accedere, alla conclusione delle trattative, a uno degli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza di tipo giurisdizionale disciplinati dal Codice della Crisi e, come poi chiarito dalla stessa Agenzia delle Entrate, le attività istruttorie e le interlocuzioni già sviluppate durante la Composizione Negoziata non risultano prive di rilevanza, con la conseguenza le risultanze già acquisite nonché le eventuali intese raggiunte su specifici profili, purché documentate, potranno essere valorizzate, ai fini dell’esame della nuova proposta transattiva nel contesto, ad esempio, degli accordi di ristrutturazione ai sensi dell’art. 63, CCII.
11 . Il concetto di Convenienza allargata
Terminata l’analisi di quelli che abbiamo definito i driver legali, vogliamo ora approfondire meglio il concetto di convenienza, interrogandoci sulla possibilità di estenderne la portata dalla mera formula matematica a un’espressione di maggior respiro, riconducibile a quella che abbiamo definito Convenienza allargata (v. Figura 2).
11.1 . Livelli occupazionali
Seguendo un possibile ordine di priorità, il primo driver che analizzeremo è il livello occupazionale o, meglio, l’impatto sociale sull’occupazione diretta e indiretta (c.d. dipendenti dell’indotto) del mancato accordo.
In questo senso, il creditore pubblico potrebbe ritenere di valutare se nello scenario della liquidazione giudiziale sia ragionevole supporre che i dipendenti possano essere trasferiti (almeno parzialmente) unitamente all’azienda o ai suoi rami. Evidentemente, questa circostanza potrà verificarsi solo qualora l’attestatore ne abbia ritenuto possibile la cessione, magari dopo un esercizio provvisorio.
In effetti, la perdita di posti di lavoro, non immediatamente assorbibili, costituisce un danno per la collettività e appare ragionevolmente ritenere che questa circostanza potrà essere tenuta in debita considerazione dal Fisco, integrando il proprio giudizio di convenienza.
Tuttavia, si deve rilevare che, se gli effetti sull’occupazione diretta possono essere apprezzati direttamente dall’esame congiunto del piano di risanamento e delle prospettive derivanti dalla liquidazione giudiziale, la valutazione degli eventuali effetti sull’occupazione dell’indotto implica un adeguato approfondimento, che è auspicabile sia reso al creditore pubblico.
11.2 . Continuità aziendale e interazioni economiche
Il perseguimento della continuità aziendale ad opera del Codice della Crisi è diretta conseguenza del recepimento della Direttiva Insolvency(UE 2019/1023).
Come si evince dalla Relazione Illustrativa che accompagna il D.Lgs. 14/2019 (e le sue successive modifiche), la salvaguardia del going concern è ritenuta prioritaria “poiché il fallimento tradizionale distrugge posti di lavoro e valore economico”[78]. D’altro canto, la continuità aziendale rappresenta un valore aggiunto per tutti gli stakeholders: ogni impresa si relaziona quotidianamente con altre sue simili, con la Pubblica Amministrazione e con soggetti operanti nel terzo settore.
La valutazione specifica dell’impatto che il fallimento di un’operazione di risanamento potrebbe avere sui terzi (oltre a quanto appena discusso nel §11.1) non può che rilevare per il creditore pubblico, soprattutto nei casi in cui l’impresa in oggetto sia inserita in una filiera produttiva fragile o partecipi a consorzi e/o altre aggregazioni che da lei dipendano, anche parzialmente.
Ne consegue che il Fisco possa ritenere di attenzionare gli effetti del mancato risanamento aziendale anche in termini di ricadute sui fornitori, clienti e, più in generale, su tutti gli stakeholders e valuti ancora più favorevolmente quei casi in cui le interazioni siano particolarmente intense e degne di tutela.
11.3 . Libera concorrenza di mercato
Il principio di libera concorrenza si fonda, nel diritto italiano ed europeo, sulla libertà d’iniziativa economica, che consente a chiunque di avviare un'attività commerciale senza ostacoli ingiustificati da parte dello Stato o di altre imprese, facendo valere le proprie competenze e capacità in termini di prezzo e qualità.
Nel contesto della crisi d’impresa, appare poco probabile – fatto salvo casi marginali – che la ristrutturazione aziendale possa compromettere la libera concorrenza, generando indebiti vantaggi competitivi a favore dell’impresa in ristrutturazione, ma la circostanza non può essere esclusa di principio, dal momento che, a differenza di quanto avviene nel concordato preventivo, nella Composizione Negoziata il controllo giurisdizionale si limita a quanto già descritto nel § 5.4.
Ciò premesso, il creditore pubblico potrà ritenere di valutare se l’adesione alla proposta avanzata dal debitore abbia l’effetto di generare un indebito vantaggio competitivo, che possa potenzialmente violare la libera concorrenza di mercato, anche in ragione del fatto che, ai sensi dell’art. 25 bis, comma 5, anche alla Composizione Negoziata si applica l’art. 88, comma 4 ter del TUIR secondo cui la riduzione dei debiti dell'impresa non costituisce sopravvenienza attiva per la parte che eccede le perdite, pregresse e di periodo, di cui all'art. 84, senza considerare il limite dell'ottanta per cento.
La questione non attiene ovviamente al vantaggio ottenuto dal debitore per effetto dall’eventuale stralcio del credito tributario, ma se tale beneficio possa determinare una concorrenza sleale. In altre parole, la riduzione del debito non dovrà essere funzionale a favorire l’impresa in crisi nell’immettere sul mercato beni o servizi a prezzi più bassi dei concorrenti, ma limitarsi a permetterle di ristabilire l’equilibrio economico-finanziario.
11.4 . Effettiva distribuzione dell'attivo in LG
Nelle ristrutturazioni aziendali, osserviamo la costante presenza di crediti finanziari di natura chirografaria, garantiti da fondi pubblici. Come noto, in caso di escussione, tali garanzie godono di un privilegio (principalmente ex art. 9 D.Lgs. 123/1998) superiore a quello erariale e previdenziale.
In ragione di quanto sopra, il Fisco potrebbe valutare lo scenario della liquidazione giudiziale in modo più ampio, ovvero tenendo in considerazione un parametro di benchmark economico complessivo per lo Stato, che comprenda anche le garanzie pubbliche.
In effetti, la continuità aziendale avrà ragionevolmente l’effetto di migliorare anche il grado di soddisfazione degli altri creditori e l’Amministrazione finanziaria potrebbe ritenere rilevante, ai fini del suo giudizio, il vantaggio che verrebbe a prodursi a favore del creditore pubblico in senso allargato e specificatamente di Mediocredito Centrale e di Sace.
11.5 . Impatto sugli eventuali coobbligati
Non si può, inoltre, escludere che il Fisco rivolga il proprio sguardo all’impatto che la sottoscrizione dell’accordo potrebbe avere sugli eventuali coobbligati. L’attestatore aveva valutato l’esistenza di eventuali responsabilità di soci e amministratori, stimato il possibile esito in termini di effettiva recuperabilità per la massa, nonché tenuto conto delle garanzie prestate da questi ultimi verso specifici creditori, al fine di esprimere il giudizio di convenienza.
Tuttavia, all’esito della liquidazione giudiziale, i terzi che abbiano risposto pecuniariamente con il proprio patrimonio potrebbero risultare a loro volta sovraindebitati, generando l’insolvenza anche nei confronti del Fisco stesso.
Si può, quindi, ritenere che il creditore pubblico possa tenere in considerazione un concetto ancora più ampio di convenienza, che comprenda anche quella riconducibile ai crediti eventualmente vantati nei confronti dei soggetti che nella liquidazione giudiziale dell’impresa risponderebbero con il proprio patrimonio, nella misura in cui si possa ritenere che ciò ne determinerà il sovraindebitamento, con un effetto domino.
11.6 . Impatti sociali ed etica ESG
Il concetto di finanza sostenibile mira a trasformare i principi morali in scelte finanziarie concrete (e viceversa), ovvero a trovare una combinazione vincente tra sostenibilità e performance. Gli obiettivi sono quelli di coniugare i risultati finanziari con l’ambiente, con i diritti umani e combattere l’illegalità societaria. Sempre di più, quindi, l’impresa sente il bisogno di rivolgersi a questi valori che rappresentano il conseguimento di un bene comune, al di là dei soli interessi degli azionisti.
In un quadro generale, se assumiamo che il creditore pubblico possa dare valore alle interazioni economiche tra l’impresa in ristrutturazione e le altre realtà economiche, dovremmo ragionevolmente ritenere che il fisco possa estendere il proprio interesse anche alle interazioni sociali, ambientali e di legalità.
In altre parole, non si può escludere che il fisco apprezzi la circostanza che l’imprenditore in crisi operi in settori di particolare interesse socio-economico, sia attiva in ambito sociale, ambientale e delle pari opportunità, ovvero il piano di risanamento contempli il raggiungimento di tali obiettivi.
12 . Le condizioni di ammissibilità della Convenienza allargata
Dopo aver definito i confini della Convenienza allargata, ovvero gli ulteriori elementi qualitativi e quantitativi che il creditore pubblico potrebbe ritenere di dover apprezzare nel proprio giudizio rispetto all’interesse pubblico, dobbiamo ora chiederci in quale misura il concetto stesso di Convenienza allargata possa ritenersi ammissibile, tenuto conto del dettato normativo di cui all’art. 23, comma 2 bis e del principio d’indisponibilità del credito tributario.
La questione è, quindi, se il Fisco debba limitarsi ad apprezzare la convenienza attestata dal professionista indipendente, secondo il procedimento descritto nel § 5.1 e ulteriormente approfondita nel § 8, oppure se possa andare oltre e ritenere che la convenienza abbia una maggiore ampiezza. In altre parole, la convenienza deve limitarsi al confronto aritmetico di due valori (e quindi aderire alla proposta dell’imprenditore in crisi nella sola circostanza in cui l’importo proposto sia maggiore rispetto a quanto ricavabile dalla liquidazione giudiziale, previa loro attualizzazione) o è ammissibile una valutazione più ampia degli effetti pubblici, economici e sociali del risanamento?
Come già affrontato nel § 2.3 e segg., il principio costituzionale di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione - sancito dall’art. 97, Cost, - impone alle Agenzie fiscali di agire nel modo più efficiente, tempestivo ed economico possibile. Ne consegue che un atto o un contratto sia conveniente per l'ente pubblico quando realizza il miglior bilanciamento possibile tra il massimo risparmio di risorse economiche e il massimo beneficio per la collettività.
In ottemperanza a questo principio costituzionale, l’Amministrazione finanziaria potrà ritenere di considerare nel proprio giudizio i driver della Convenienza allargata alla condizione che ciò non assuma mai una formulazione elastica, capace di giustificare valutazioni meramente opportunistiche che violerebbero il principio d’indisponibilità del credito tributario.
Appare tuttavia difficile poter ritenere che una proposta non economicamente vantaggiosa possa essere accettata dalle Agenzie fiscali sul presupposto che il sacrificio richiesto all’ente pubblico trovi adeguato conforto nei driver della Convenienza allargata.
Seguendo questo ragionamento e al netto degli altri driver legali, possiamo, quindi, concludere che il fisco dovrebbe considerare la convenienza attestata dal professionista indipendente quale condizione minima essenziale per esprimere un giudizio positivo e adottare i driver della Convenienza allargata per corroborare il proprio giudizio, ovvero farlo pendere da una parte o dall’altra nei casi di maggiore incertezza, senza operare alcuna valutazione di meritevolezza.
13 . L’utilità di dare disclosure rispetto ai driver della Convenienza allargata
I driver della Convenienza allargata esaminati nel § 11 non hanno l’ambizione di essere un’elencazione esaustiva, ma – quanto meno a giudizio dell’A. – rappresentano un ventaglio molto ampio di quegli elementi che potrebbero essere utilizzati dal creditore pubblico nella formazione del proprio (più ampio) giudizio di convenienza.
Per quanto discusso nel § 11, si deve osservare che il concetto di Convenienza allargata potrebbe effettivamente ampliare la casistica delle proposte a cui il creditore pubblico dovrebbe ritenere di aderire, in ragione del fatto che, fatto salvo il caso (raro) di violazione della libera concorrenza, tutti gli altri driver dovrebbero (almeno astrattamente) avere un effetto positivo rispetto al giudizio di convenienza. Ne consegue che, se una proposta ha già ricevuto un giudizio di attestazione positivo da parte del professionista indipendente (condizione minima essenziale), l’apprezzamento di questi ulteriori driver dovrebbe avere l’effetto di rafforzamento.
Appare, quindi, utile suggerire che, nella predisposizione delle proposte di transazione fiscale, l’imprenditore abbia cura di dare precisa rappresentazione degli effetti che il risanamento aziendale possa avere rispetto ai driver sopra descritti, in modo da consentire all’Amministrazione finanziaria di apprezzare i più ampi benefici per la collettività.
In un contesto, come quello della Composizione Negoziata, in cui il diniego da parte del Fisco è da ritenersi senza appello, fatta salva la possibilità di proporre la transazione fiscale in seno ad un accordo di ristrutturazione dei debiti, la completezza e la tempestività della produzione documentale, unitamente alla buona fede nelle trattative, appare essenziale per permettere all’Amministrazione finanziaria di maturare il proprio giudizio, scevro da pregiudizi o valutazioni di merito e, quindi, rigorosamente fondato sui criteri legalmente previsti.
Note:
[1]
Per una completa disamina: D. Conte, L’indisponibilità dell’obbligazione tributaria: principi fondanti, limiti e sopravvissute ragioni di un mito, in Innovazione& Diritto, vol. 6-2017, p. 160-182.
[2]
Sulla (in)disponibilità giuridica, quale atto produttivo di effetti costituitivi, modificativi ed estintivi di un rapporto giuridico, si veda A. La Malfa, F. Marengo, Transazione fiscale e previdenziale, 2010, p. 23-26.
[3]
Il fulcro del dibattito sulla natura del potere impositivo e sulla disponibilità dell'obbligazione tributaria, si è fondato sullo scontro dottrinale tra chi – da una parte – ha sostenuto il dogma dell’indisponibilità assoluta (v. G. Falsitta) e chi – dall’altra – teorizzava la relativizzazione e la disponibilità del credito (v. P.
Russo), qualificando il dogma dell'indisponibilità assoluta come un retaggio storico superato, incompatibile con un'amministrazione moderna ed efficiente. Cfr. P. Russo, Indisponibilità del tributo e definizioni consensuali delle controversie, in Rass. trib., n. 3, 2008, p. 595; G. Falsitta, Natura e funzione dell’imposta con speciale riguardo al fondamento della sua ‘indisponibilità’ in S. La Rosa, (a cura di) Profili autoritativi e consensuali del diritto tributario, Milano, 2007, p. 45 ss.
Russo), qualificando il dogma dell'indisponibilità assoluta come un retaggio storico superato, incompatibile con un'amministrazione moderna ed efficiente. Cfr. P. Russo, Indisponibilità del tributo e definizioni consensuali delle controversie, in Rass. trib., n. 3, 2008, p. 595; G. Falsitta, Natura e funzione dell’imposta con speciale riguardo al fondamento della sua ‘indisponibilità’ in S. La Rosa, (a cura di) Profili autoritativi e consensuali del diritto tributario, Milano, 2007, p. 45 ss.
[4]
Cfr. G. Falsitta, Il doppio concetto di capacità contributiva, in Riv. dir. trib., n. 7-8/2004, p. 889.
[5]
P. Russo, Indisponibilità del tributo e definizioni consensuali delle controversie, in AA.VV., Profili autoritativi e consensuali del diritto tributario (a cura di S. La Rosa), 2008, p. 595 e ss.
[6]
In origine, il principio d’indisponibilità in campo tributario era divenuto oggetto di dibattito con l’introduzione del c.d. concordato disciplinato dall’art. 34 del D.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645 (T.U.I.D.) che ha rappresentato una delle prime forme di adesione del contribuente all'accertamento delle imposte dirette. Cfr., G. La Croce, La transazione fiscale, 2011, p. 42-47.
[7]
Cfr. M. Miccinesi, Accertamento con adesione e conciliazione giudiziale, in AA.VV., Commento agli interventi di riforma tributaria (a cura di M. Miccinesi), 1999, p. 5.
[10]
L’indisponibilità del credito tributario “esiste nella misura in cui la legge non vi deroghi e non sono certo estranee all’ordinamento ipotesi di rinuncia dell’Amministrazione all’accertamento (i cosiddetti ‘condoni tombali’) o alla completa esazione dell’accertato in vista di finalità particolari”.
[11]
Testualmente, la Corte afferma che “la norma interna in materia di transigibilità del credito IVA è, di per sé, disciplina eccezionale rispetto al principio dell’indisponibilità della pretesa erariale”.
[12]
Il rapporto tra contribuente e amministrazione finanziaria verrà profondamente innovato con la Legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente).
[13]
Tra i principali, ricordiamo l’Accertamento con Adesione (D.Lgs. n. 218/1997, l‘Acquiescenza (Art. 15 D.Lgs. n. 218/1997) e l’Autotutela (Artt. 10 quater e 10 quinquies L. n. 212/2000).
[14]
Invero, il primo condono in assoluto della nostra storia risale al 1861: in concomitanza con la nascita del Regno d'Italia, il governo dovette unificare i sistemi fiscali dei diversi stati preunitari. Nel 1973, fu istituito il primo condono dell'era moderna (1973) ma il primo vero "Condono Tombale" fu ideato dal Governo
Spadolini nel 1982. Nel 1991, il Governo Andreotti, Ministro delle Finanze Rino Formica vara il successivo grande Condono Fiscale Tombale (1991/1992) relativo alle imposte sui redditi e l'IVA. Infine, con la Legge Finanziaria 2003 (Legge 27 dicembre 2002, n. 289), il Governo Berlusconi, emana il terzo grande condono fiscale tombale (2002/2003) ideato dal Ministro dell'Economia Giulio Tremonti.
Spadolini nel 1982. Nel 1991, il Governo Andreotti, Ministro delle Finanze Rino Formica vara il successivo grande Condono Fiscale Tombale (1991/1992) relativo alle imposte sui redditi e l'IVA. Infine, con la Legge Finanziaria 2003 (Legge 27 dicembre 2002, n. 289), il Governo Berlusconi, emana il terzo grande condono fiscale tombale (2002/2003) ideato dal Ministro dell'Economia Giulio Tremonti.
[15]
La prassi di emanare disposizioni normative che consentano al contribuente di ridurre il proprio debito tributario è giunta ai giorni nostri con ciclici provvedimenti comunemente definiti “Definizioni agevolate dei ruoli”.
[16]
L. Mandrioli, La transazione dei tributi iscritti a ruolo nel fallimento e nell’esecuzione individuale, in Fall., 2003, p. 1033.
[18]
A sostegno della natura remissiva della transazione dei ruoli, vedasi G. Falsitta, Funzione vincolata di riscossione dell'imposta e intransigibilità del tributo, in Riv. dir. trib., 2007, XII, pp. 1047 ss.; G. Ripa, Transazioni sui ruoli con ostacoli, in ItaliaOggi, 25/07/02.
[19]
A tal proposito, con la Circolare 4 Marzo 2005, n. 8/E, l’Agenzia delle Entrate aveva provveduto a restringere l’ambito di applicazione soggettivo dell’istituto per tutti coloro che rivestivano la qualifica di imprenditore commerciale assoggettabile al fallimento ex art. 1 L. fall. sul presupposto della revocabilità.
[20]
L’eccezione più nota è rappresentata dal caso della Società Sportiva Lazio Calcio S.p.A., la quale, tramite l’esperimento di tale istituto, evitò di incorrere nel fallimento, regolando la propria esposizione debitoria di importo considerevole verso il Fisco. Si veda G. Dragoni, Calcio, la Lazio evita il fallimento, in IlSole24ore, 25/03/2005.
[21]
Cfr. L. Del Federico, La transazione fiscale, in Le riforme delle procedure concorsuali (a cura di A. Didone), II, 2016, pag. 1868.
[24]
Cfr. M. T. Moscatelli, Indisponibilità e discrezionalità [Dir. Trib.], in diritto on line, 2016.
[25]
Cfr. M. Martis, Contributo allo studio della discrezionalità nel diritto tributario, 2018, pagg. 193-195.
[26]
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza del 7 Aprile 2016 (Causa C – 546/14), ha riconosciuto la possibilità di avanzare una proposta di transazione fiscale che abbia ad oggetto anche la falcidia del credito IVA, includendo tale imposta nel novero dei tributi falcidiabili.
[27]
Il Decreto Legge 7 Ottobre 2020, n. 125 è stato convertito dalla Legge 27 Novembre 2020, n. 159.
[28]
Per un approfondimento, si veda G. Andreani, Transazione Fiscale: Come cambia a seguito del Codice della Crisi e della Direttiva Insolvency, Diritto della Crisi, 6 Febbraio 2023.
[29]
Per un ampio approfondimento, si veda G. Andreani, Le misure premiali fiscali nella Composizione Negoziata della crisi, in Diritto della Crisi, 10 Ottobre 2024.
[30]
In questo senso, la Composizione Negoziata, mediante le trattative portate avanti nel percorso di cui all’art. 17 e segg., permetterebbe la definizione di accordi sanciti in applicazione di uno degli strumenti di regolazione della crisi e dell’insolvenza di cui al titolo IV (piano di risanamento attestato ex art. 56, accordi di ristrutturazione dei debiti ex artt. 57, 60 e 61, concordato preventivo ex art. 84 e segg.) ovvero delle altre norme speciali dettate per la crisi delle grandi imprese. In altre parole, fuori dalle fattispecie di cui al comma 1 e 2 bis, la Composizione Negoziata non rappresenterebbe un autonomo strumento di
regolazione della crisi, ma la fase negoziale e di trattative (spesso essenziale) che permetterà l’applicazione di un altro strumento.
regolazione della crisi, ma la fase negoziale e di trattative (spesso essenziale) che permetterà l’applicazione di un altro strumento.
[31]
Per un ampio approfondimento, si veda G. Andreani, Transazione fiscale, indisponibilità del credito tributario e composizione negoziata della crisi, in Diritto della Crisi, 15 Gennaio 2024.
[33]
Sul punto, Sezione regionale di controllo per la Lombardia della Corte dei conti con la deliberazione 256/2024/PAR del 24 dicembre 2024.
[34]
Si veda, la Deliberazione n. 4/2021/PAR del 15 giugno 2021 della Sezione regionale di controllo per la Toscana della Corte dei conti - emessa in risposta a un quesito del Comune di Livorno – la quale stabilisce che i debiti relativi a tributi locali e le relative sanzioni possono essere oggetto di decurtazione e
ristrutturazione all'interno di un accordo di ristrutturazione dei debiti o di un concordato preventivo, a condizione che venga rigorosamente dimostrata la convenienza economica per l'ente pubblico rispetto all'alternativa della liquidazione giudiziale.
ristrutturazione all'interno di un accordo di ristrutturazione dei debiti o di un concordato preventivo, a condizione che venga rigorosamente dimostrata la convenienza economica per l'ente pubblico rispetto all'alternativa della liquidazione giudiziale.
[35]
Per un approfondimento, si rimanda a G. Andreani, L’estensione della transazione fiscale ai tributi locali, in Diritto della Crisi, 18 Agosto 2026.
[36]
G. Andreani, L’introduzione della “transazione fiscale” nella composizione negoziata della crisi, in Diritto della Crisi, 30 Settembre 2024, p. 8.
[37]
G. Andreani, L’introduzione della “transazione fiscale” nella composizione negoziata della crisi, in Diritto della Crisi, 30 Settembre 2024, p. 13.
[39]
Per un approfondimento si rimanda a A. Farolfi, Decreto legislativo - 12/01/2019 - n. 14 art. 121 - Presupposti della liquidazione giudiziale, in IUS lefebvregiuffre.it.
[40]
Qualora sia necessario fare ricorso al cram down fiscale (ai sensi degli art. 63, o dell’art. 88, CCII), l’imprenditore in Composizione Negoziata dovrà avanzare una proposta di transazione fiscale agli enti interessati applicando rispettivamente l’istituto degli accordi di ristrutturazione o di concordato preventivo. In questa circostanza, l’attestatore sarà tenuto ad esprimersi (anche) rispetto alla fattibilità
della proposta avanzata all’Amministrazione Finanziaria.
della proposta avanzata all’Amministrazione Finanziaria.
[41]
“L’Esperto deve valutare, sin dall’inizio delle trattative, ovvero non appena individuata dal debitore la manovra di ristrutturazione dell’esposizione del debitore, quale sia lo strumento giuridico più idoneo e se sussistano i presupposti per l’applicabilità”. CNDCEC, “Principi di comportamento dell’Esperto della Composizione Negoziata” a cura della Commissione di studio “Composizione negoziata”, gen. 2026.
[43]
A ben osservare, l’Agenzia delle Entrate prima auspica la presenza di una “relazione sulla fattibilità anche non attestata” per poi ritenere che “la manca dell’attestazione non potrà incidere sul giudizio finale” ma è ragionevole supporre che il riferimento sia sempre al giudizio di fattibilità.
[44]
La versione aggiornata al Codice della crisi dei Principi di attestazione dei piani di risanamento è stata pubblicata a maggio 2024.
[45]
FNC, L’accordo transattivo con l’erario nella Composizione Negoziata, a cura di Commissione di studio “Aspetti tributari nella crisi”, nov. 2025.
[46]
Per un approfondimento, si veda M. Pollio e A. Sica, Domina il valore di liquidazione, in ItaliaOggi, 8 giugno 2026, p. 13.
[51]
Il Decreto dirigenziale 23 aprile 2026 (pubbl. in B.U. Min. Giustizia n. 10 del 31.05.2026, divulg. 01.06.2026), avente ad oggetto “Composizione negoziata per la soluzione della crisi d’impresa di cui agli articoli 5-bis, 13 e 17 del decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, come modificati dal decreto legislativo 3 settembre 2024, n. 136”, ha aggiornato il decreto dirigenziale del 28 settembre 2021.
[52]
Si ricorda che l’art. 2, lett. o), n. 3, CCII, prevede che il professionista indipendente non abbia prestato negli ultimi cinque anni attività di lavoro subordinato o autonomo in favore del debitore, né essere stato membro degli organi di amministrazione o controllo dell’impresa.
[53]
“Il professionista indipendente incaricato dell’attestazione può altresì redigere la relazione sulla completezza e veridicità dei dati aziendali, purché in possesso dei requisiti di indipendenza”. FNC, L’accordo transattivo con l’erario nella Composizione Negoziata, cit.
[54]
G. Andreani, L’introduzione della “transazione fiscale” nella Composizione Negoziata della crisi, 30 Settembre 2024, in Diritto della Crisi, pag. 12.
[56]
Agenzia delle Entrate, Circolare 5/E del 16 luglio 2026, p. 118. Si deve rilevare che la Circolare in oggetto è la risultante di una consultazione pubblica, aperta il 15 aprile e chiusa il 20 maggio 2026, durante la quale enti pubblici, associazioni di categoria e professionisti hanno inviato osservazioni sulla bozza circolata in primavera.
[59]
Fondazione nazionale di Ricerca dei commercialisti, L’accordo transattivo con l’erario nella Composizione Negoziata, a cura della Commissione di studio “Aspetti tributari nella crisi”, nov. 2025.
[60]
L’A. è consapevole che l’utilizzo dell’anglicismo “driver” potrebbe apparire non completamente giustificato dalla mancanza di un corrispondente italiano, ma giustifica la scelta terminologica per l’immediatezza del significato che gli si vuole attribuire, ovvero “forza endogena che spinge ad assumere una determinata scelta”.
[61]
Come previsto dall’art. 3 della Legge 241/1990, ogni provvedimento amministrativo, compresi gli atti di diniego o rigetto, deve indicare tassativamente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'ufficio. Inoltre, il fisco non può esprimere un diniego arbitrario ma deve smontare, dati alla mano, la valutazione del professionista dimostrando perché l'accordo non sia conveniente per l'Erario ovvero entrare nel merito della fattibilità economica.
[62]
La Corte di Cassazione, S.U., Ordinanza n. 8504 del 25 marzo 2021 ha stabilito che le controversie relative al diniego di transazione fiscale spettano alla giurisdizione del giudice ordinario (Sezione specializzata in materia di crisi d'impresa). La Corte di Cassazione, Sentenza n. 34865 del 13 dicembre 2023 ha ribadito integralmente l'orientamento delle Sezioni Unite, confermando la giurisdizione del
giudice ordinario anche per le controversie relative al diniego della transazione.
giudice ordinario anche per le controversie relative al diniego della transazione.
[63]
Per la sua redazione, l’A. si è ispirato a un recente articolo che ha preso a sua volta spunto dall’intervento di Sergio Serrapica dell’Agenzia delle Entrate Direzione Regionale Campania, in occasione del Congresso nazionale UNGDCEC – Napoli 26-27 marzo 2026. M. Pollio, Una transazione fiscale a 360°, in Diritto&Fisco, 28 marzo 2026, p. 21.
[64]
Secondo la Corte dei Conti, Sez. Lombardia, delib. n. 165/2021 “La valutazione del creditore pubblico sulla proposta di transazione fiscale [...] va ricondotta alla categoria della discrezionalità tecnica. Quando quest'ultima non lascia margini di apprezzamento sull'opportunità dell'atto, essa si risolve in un'attività sostanzialmente vincolata”.
[66]
Per “completo” s’intende un set documentale composto dalla proposta avanzata al creditore pubblico, del piano di risanamento, della relazione del revisore e della relazione di attestazione, unitamente ai bilanci degli ultimi tre esercizi, le dichiarazioni fiscali e la situazione patrimoniale ed economica aggiornata (o di riferimento). Tuttavia, è buona norma allegare anche l’estratto di ruolo e le certificazioni uniche rilasciate sia dall'Agenzia delle Entrate sia dall'Agenzia delle Entrate-Riscossione. Infine, per dimostrare formalmente che la proposta sia stata formulata "nel corso delle trattative e con la partecipazione dell'esperto", appare utile allegare i verbali di udienza o altra documentazione che dimostri la pendenza delle trattative, tra cui, a titolo esemplificativo, una dichiarazione dell’esperto (documento che non è legalmente previsto). L’eventuale ulteriore documentazione che il creditore pubblico dovesse richiedere (perizie estimative e ai pareri legali) non dovrebbe interrompere il termine dei 90 giorni che il fisco si riserva.
[67]
Ciò a differenza di quanto avvenga negli accordi di ristrutturazione dei debiti (ex artt. 57, 60 e 61) ovvero di un concordato preventivo, si applicherebbero rispettivamente l’art. 63 e l’art. 88, CCII, superando quindi la previsione di cui all’art. 23, comma 2 bis, CCII.
[69]
A pag. 66 della Circolare 5/E, viene ricordato che “L’esperto convoca l’imprenditore per una prima valutazione della fattibilità del risanamento”.
[70]
In tal senso, M. Fabiani, Ruolo, funzioni e responsabilità dell'Esperto nella Composizione negoziata, in Diritto della Crisi, 19 Novembre 2024. In senso diverso, G. D’Attorre, Manuale di diritto della crisi e dell’insolvenza, cit., 43; S. Pacchi, Gli sbocchi della Composizione Negoziata e, in particolare, il concordato semplificato, cit., 10.
[71]
“La puntuale individuazione delle cause e dello stato di gravità della crisi è da ritenersi necessaria, in particolare per il giudizio di fattibilità del piano in caso di continuità aziendale”. CNDCEC, Principi di attestazione dei piani di risanamento, cit., par. 5.1.
[72]
In questo senso, si è espressa la Cassazione in un giudizio di opposizione all’omologazione forzata di un concordato preventivo con transazione fiscale: “Nel cram down fiscale ai sensi dell’art. 88, comma 3, CCII, il tribunale deve limitarsi alla verifica della convenienza della proposta rispetto all’alternativa della liquidazione giudiziale. La meritevolezza del debitore non costituisce requisito per l’omologazione del concordato preventivo, neppure in presenza di condotte distrattive o violazioni fiscali”. Cassazione civile, sez. I, 22 Aprile 2026, n. 10723. Pres. Ferro. Est. D'Orazio.
[74]
Al pari dell’art. 63, CCII applicabile agli accordi di ristrutturazione dei debiti e al contrario dell’art. 88, CCII applicabile al concordato preventivo.
[75]
Come previsto dal Principio di Attestazione n. 6.5.11, salvo casi specifici da motivare, il termine di cinque anni è il massimo consentito per esprimere un giudizio di fattibilità nelle attestazioni dei piani di risanamento.
[76]
Per completezza, si ricorda che: ● ai sensi dell’art. 19, comma 6, CCII il giudice può revocare o abbreviare la durata delle misure protettive qualora gli atti di disposizione del patrimonio del debitore o la sua condotta complessiva non appaiano ispirati a buona fede e correttezza, o se emergono elementi che vanificano le trattative e ● ai sensi dell’art. 25 sexies CCII, il debitore può accedere al concordato semplificato solo se l'esperto attesta nella sua relazione finale che le trattative si sono svolte secondo correttezza e buona fede.
[77]
La Circolare 5/E precisa, inoltre, che anche gli Uffici sono tenuti a garantire lo svolgimento dell’istruttoria in tempi coerenti con la presentazione della proposta di transazione e dovranno garantire un costante confronto con il debitore, promuovendo le interlocuzioni necessarie all’acquisizione di chiarimenti e approfondimenti utili alla completa valutazione della proposta. Tuttavia, come noto, in
assenza del meccanismo di cram down, l’eventuale violazione di tale obbligo risulterebbe non concretamente imputabile, potendo incidere negativamente e senza rimedio rispetto al risanamento aziendale.
assenza del meccanismo di cram down, l’eventuale violazione di tale obbligo risulterebbe non concretamente imputabile, potendo incidere negativamente e senza rimedio rispetto al risanamento aziendale.