Lo spostamento del baricentro dall’illiceità alla causalità nella responsabilità extracontrattuale dell’Unione: la “vittoria di Pirro” della sentenza BdM Banca (C-145/24 P)
Christian Caturano, Dottore in Giurisprudenza
20 Ottobre 2026
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Massime e Sentenza
La sentenza della Corte di giustizia nella causa C-145/24 P, BdM Banca SpA c. Commissione, si inserisce nell’epilogo della saga Tercas, offrendo per la prima volta un’articolata presa di posizione sui presupposti della responsabilità extracontrattuale dell’Unione nel settore degli aiuti di Stato. La Corte riconosce che gli errori “concettuali” nell’applicazione della nozione oggettiva di aiuto integrano una violazione sufficientemente qualificata dell’art. 107, par. 1, TFUE “indipendentemente dalle eventuali difficoltà di applicazione” (punto 58), neutralizzando così nella sostanza il correttivo della complessità elaborato in Dyson. Tuttavia, la Corte cristallizza un test causale “tutto o niente” imperniato sul requisito della causa determinante (punto 92), ove le cause concomitanti – tipiche dei danni reputazionali – possono elidere non solo il quantum ma l’an stesso del nesso di causalità. La presente nota sostiene che la sentenza sposta il baricentro della responsabilità dall’illiceità alla causalità, rendendo il risarcimento particolarmente oneroso, e mette a confronto tale soluzione con la giurisprudenza che ammette, in presenza di concorso causale, una ripartizione della responsabilità, senza assumere che la pluralità dei fattori conduca necessariamente ad una riduzione del quantum.
The judgment of the Court of Justice in Case C-145/24 P, BdM Banca SpA v Commission, concludes the Tercas saga by providing, for the first time, a detailed ruling on the conditions for the EU’s non-contractual liability in the field of State aid. The Court holds that ‘conceptual errors’ in the application of the objective notion of State aid constitute a sufficiently serious breach of Article 107(1) TFEU ‘irrespective of any difficulties in the application’ of that notion (para. 58), thereby effectively neutralising the complexity corrective developed in Dyson. However, the Court crystallises an ‘all-or-nothing’ causation test requiring the applicant to prove that the unlawful decision was the ‘determining cause’ of the damage (para. 92), whereby concurrent causes may extinguish not only the quantum but the very existence of the causal link. This note argues that the judgment shifts the centre of gravity of EU liability from unlawfulness to causation, rendering compensation particularly difficult to obtain, and compares that approach with case law accepting, in cases of concurrent causation, an apportionment of responsibility, without assuming that a plurality of factors necessarily calls for an adjustment of the quantum.
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Sommario:
2 . I fatti e la vicenda processuale
2.1 . La decisione Tercas e il suo annullamento
2.2 . La sentenza del Tribunale T-415/21
2.3 . Le conclusioni dell’AG Rantos
3.1 . Prescrizione e danno istantaneo
3.2 . La violazione sufficientemente qualificata: l’“errore concettuale”
3.3 . Il nesso di causalità e le cause concomitanti
4 . La tesi: lo spostamento del baricentro dall’illiceità alla causalità
4.1 . Errore concettuale ed errore di valutazione: una distinzione da costruire
4.2 . Il test causale “tutto o niente” e i danni reputazionali
4.3 . Il limite dello snaturamento come schermo
1 . Introduzione: la “saga Tercas” e il problema della responsabilità per decisioni illegittime in materia di aiuti di Stato
L’affaire Tercas rappresenta, nel panorama del diritto dell’Unione europea, un caso paradigmatico di intersezione tra la disciplina degli aiuti di Stato e la regolazione bancaria[1]. La vicenda prende avvio dalla decisione della Commissione europea del 23 dicembre 2015[2], con la quale l’istituzione qualificò come aiuto di Stato incompatibile l’intervento del Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD) a favore della Banca Tercas, ordinandone il recupero. Tale decisione fu successivamente annullata sia dal Tribunale[3] sia dalla Corte di giustizia in Grande Sezione[4], i quali constatarono che la Commissione era incorsa in errori manifesti di valutazione relativi all’imputabilità allo Stato e alla qualificazione come risorse statali delle misure adottate dal FITD.
L’importanza della saga Tercas trascende il caso di specie. La decisione della Commissione aveva generato un effetto dissuasivo sull’intero sistema dei fondi di garanzia dei depositi nell’Unione, sollevando interrogativi di portata sistemica sulla capacità delle istituzioni dell’Unione di risarcire i danni causati dall’esercizio illegittimo dei propri poteri nel settore degli aiuti di Stato – un settore tradizionalmente estraneo alle azioni risarcitorie[5]. La questione era stata sin dall’inizio dibattuta in dottrina con posizioni contrastanti in ordine al margine di discrezionalità di cui la Commissione godrebbe nella qualificazione delle misure ai sensi dell’art. 107, par. 1, TFUE[6].
Il 3 settembre 2026, con la sentenza qui in commento, la Corte di giustizia (Seconda Sezione) ha scritto il capitolo conclusivo – o forse penultimo – di questa vicenda. L’esito è paradossale: la Corte dà ragione alla ricorrente sulla qualificazione dell’illiceità, riconoscendo per la prima volta che gli errori “concettuali” della Commissione integrano una violazione sufficientemente qualificata dell’art. 107, par. 1, TFUE, ma le nega il risarcimento per difetto di nesso causale. È quella che la presente nota intende definire una “vittoria di Pirro”: il filtro che la Corte toglie sull’illiceità lo reintroduce, più severo e meno controllabile, sulla causalità. Tale constatazione non implica, tuttavia, che l’accertamento dell’errore concettuale determini logicamente la soluzione sul piano causale: il giudizio sull’illiceità e quello sul nesso di causalità restano piani autonomi.
2.1 . La decisione Tercas e il suo annullamento
I fatti della controversia sono ampiamente noti e meritano di essere ricordati solo per sommi capi[7]. Il 30 aprile 2012, su proposta della Banca d’Italia, il Ministero dell’Economia e delle Finanze pose la Banca Tercas in amministrazione straordinaria. Nell’ottobre 2013 la Banca Popolare di Bari (ora BdM Banca SpA, in prosieguo: “BPB”) avviò negoziati con il commissario straordinario, manifestando il proprio interesse a sottoscrivere un aumento di capitale della Tercas, a condizione che il FITD coprisse integralmente il deficit patrimoniale dell’istituto. Il 28 ottobre 2013, a seguito di una richiesta del commissario straordinario, il comitato di gestione del FITD decise di concedere le misure di sostegno, successivamente approvate dalla Banca d’Italia. Il 7 luglio 2014, la Banca d’Italia autorizzò l’intervento del FITD: un contributo di 265 milioni di euro, una garanzia di 35 milioni e un’ulteriore garanzia di 30 milioni. Il 27 luglio 2014 fu deliberato l’aumento di capitale riservato alla BPB e il 1° ottobre 2014 cessò l’amministrazione straordinaria[8].
Il 23 dicembre 2015, la Commissione adottò la decisione Tercas[9], qualificando l’intervento del FITD come aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno. La Commissione ritenne, in particolare, che le misure fossero imputabili allo Stato italiano e che il FITD avesse agito facendo uso di risorse statali[10]. Tale decisione fu annullata con sentenza del Tribunale del 19 marzo 2019, confermata dalla Corte in Grande Sezione il 2 marzo 2021, la quale constatò che la Commissione era incorsa in due errori concettuali: da un lato, la confusione tra la condizione dell’imputabilità e quella relativa alle risorse statali; dall’altro, la valutazione dell’imputabilità allo Stato di un aiuto concesso da un ente privato sulla base del test elaborato per le imprese pubbliche.
2.2 . La sentenza del Tribunale T-415/21
Il 28 aprile 2021, la BPB chiese alla Commissione il risarcimento dei danni subiti in conseguenza della decisione Tercas, quantificati in 228 milioni di euro. Rigettata la richiesta in data 11 maggio 2021, la BPB proponeva ricorso dinanzi al Tribunale, chiedendo la condanna dell’Unione al pagamento di 280 milioni di euro (o, in subordine, 203 milioni) a titolo di danno materiale, oltre al danno morale[11]. Con sentenza del 20 dicembre 2023, il Tribunale (Quarta Sezione ampliata) respinse integralmente il ricorso[12].
In primo luogo, il Tribunale dichiarò parzialmente prescritto il ricorso con riferimento ai danni relativi alla riduzione dell’organico dei dipendenti, ritenendo che il danno si fosse cristallizzato in data 30 dicembre 2015, data del piano di incentivi all’esodo. In secondo luogo, pur riconoscendo che l’art. 107, par. 1, TFUE costituisce una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli[13], il Tribunale escluse l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata[14]. Il ragionamento si basava su tre pilastri: il contesto giuridico e fattuale particolarmente complesso, la natura di ente privato del FITD e il mandato pubblico di cui esso era investito[15]. In terzo luogo, il Tribunale negò in ogni caso l’esistenza del nesso di causalità[16], valorizzando una serie di fattori concomitanti[17] e rilevando che la ricorrente non aveva distinto la propria clientela da quella della Tercas[18].
2.3 . Le conclusioni dell’AG Rantos
Le conclusioni dell’avvocato generale Rantos, presentate il 18 dicembre 2025[19], meritano un’analisi attenta, non solo perché la Corte se ne discosta in un punto cruciale, ma perché offrono un quadro alternativo della responsabilità extracontrattuale nel settore degli aiuti di Stato. Sulla prescrizione, l’AG propose un approccio favorevole alla ricorrente, ritenendo il danno da riduzione dell’organico riconducibile a un piano vincolante ma non ancora integralmente eseguito[20]. Sul merito, l’AG inquadrò la questione della violazione sufficientemente qualificata alla luce di un duplice criterio: l’elemento soggettivo (discrezionalità) e gli elementi di contesto[21]. Egli riconobbe che la Commissione aveva applicato un test errato, confondendo il criterio dell’“improbabilità di una mancanza di influenza” con quello dell’“influenza o controllo effettivo”[22], ma ritenne nondimeno che la complessità della questione restasse pertinente, poiché il FITD presentava una “natura ibrida”[23]. Concluse qualificando gli errori della Commissione come “semplici errori di valutazione”[24].
La posizione dell’AG fu criticata in dottrina, in particolare da Fransoni, il quale osservò che la prassi non può scusare un errore concettuale e che l’errore era in realtà di insufficienza probatoria[25]. Sull’onere della prova, Fransoni richiamò la celebre massima alloriana secondo cui la Commissione “deve dare a sé stessa la prova”[26]. La critica più pregnante, tuttavia, riguardava la causalità: l’AG aveva proposto un test della “causa determinante” che non chiariva il criterio di prevalenza tra incidenza sull’an e sul quantum, un’ambiguità che la sentenza della Corte non ha dissipato[27].
3.1 . Prescrizione e danno istantaneo
La Corte affronta anzitutto il primo motivo d’impugnazione, relativo alla prescrizione del ricorso con riferimento ai danni connessi alla riduzione dell’organico. In punto di ricevibilità, la Corte chiarisce che la qualificazione giuridica del danno come “istantaneo” o “continuativo” costituisce una questione di diritto, suscettibile di essere sollevata in sede di impugnazione[28]. Nel merito, la Corte conferma che il dies a quo della prescrizione decorre dal momento in cui il danno si è concretizzato[29], e precisa che un danno si considera “continuativo” solo quando il suo ammontare aumenta in proporzione al numero di giorni trascorsi[30]. Orbene, poiché l’importo massimo del piano di incentivi all’esodo era noto e accantonato nel bilancio al 31 dicembre 2015, il danno deve qualificarsi come istantaneo, con conseguente prescrizione dell’azione[31].
La questione della prescrizione merita una breve considerazione ulteriore. Come ha osservato Ferri, la distinzione tra danni continuativi e danni istantanei nell’ambito della responsabilità extracontrattuale dell’Unione non è sempre agevole[32]. Nella specie, la Corte adotta un criterio formale fondato sulla certezza dell’importo massimo, il che appare condivisibile nella prospettiva della certezza del diritto, ma rischia di penalizzare il ricorrente nei casi in cui il danno, pur quantificabile nel massimo, si manifesti progressivamente.
3.2 . La violazione sufficientemente qualificata: l’“errore concettuale”
Il cuore della sentenza risiede nell’esame del secondo motivo. La Corte, dopo aver dichiarato il motivo ricevibile[33], procede a un riesame sistematico dei presupposti della responsabilità extracontrattuale. Essa ricorda che l’insorgere della responsabilità è subordinato al soddisfacimento cumulativo di tre condizioni: una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, l’effettiva esistenza del danno e la sussistenza di un nesso di causalità[34].
In ordine alla violazione sufficientemente qualificata, la Corte articola il proprio ragionamento in più passaggi. Dapprima, richiama il criterio consolidato della “violazione grave e manifesta” dei limiti imposti al potere discrezionale dell’istituzione, precisando che, ove il margine di discrezionalità sia ridotto o inesistente, la semplice trasgressione può bastare a fondare la responsabilità[35]. Poi, constata che i due errori concettuali della Commissione erano già stati accertati nelle sentenze di annullamento[36]: la confusione tra imputabilità e risorse statali, e l’applicazione del test dell’impresa pubblica a un ente privato. La Corte qualifica la nozione di “aiuto di Stato” come nozione giuridica e oggettiva, rispetto alla quale il giudice dell’Unione esercita un controllo completo[37], e ne desume che il margine di discrezionalità della Commissione è “considerevolmente ridotto, se non inesistente”[38].
A questo punto, la Corte affronta la questione decisiva della complessità. Richiama la giurisprudenza Schneider Electric, Dyson e IMG, secondo cui la complessità della situazione da disciplinare e le difficoltà di applicazione possono escludere la violazione qualificata anche in assenza di margine di discrezionalità, segnatamente ove l’istituzione abbia agito come un’“amministrazione normalmente prudente e diligente”[39][40]. Ma poi, al punto 58, la Corte opera il passo decisivo: “commettendo siffatti errori concettuali, la Commissione ha violato in maniera sufficientemente qualificata l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e ciò indipendentemente dalle eventuali difficoltà di applicazione della nozione di ‘aiuto di Stato’”[41].
La portata di questa affermazione non può essere sottovalutata. La Corte introduce, di fatto, una distinzione tra “errori concettuali” – che non possono essere scusati dalla complessità – ed errori di applicazione o valutazione, per i quali il correttivo della complessità resta operante. Si tratta di un’innovazione rispetto alla giurisprudenza anteriore, che non operava tale distinzione e applicava il test della complessità/diligenza in modo indifferenziato a tutte le categorie di errori[42][43].
3.3 . Il nesso di causalità e le cause concomitanti
Accolto il secondo motivo, la Corte esamina il terzo, relativo al nesso di causalità. La struttura argomentativa è articolata in quattro parti.
Sulla prima parte, la Corte respinge le censure della ricorrente in merito alla valutazione fattuale operata dal Tribunale sulla perdita di clientela, rilevando che la ricorrente non ha invocato alcuno snaturamento dei fatti o degli elementi di prova. Sulla seconda parte, relativa al precedente Pesaro (T-635/19), la Corte la dichiara inoperante, rilevando che il Tribunale non ha fondato la propria decisione su tale sentenza[44].
La terza parte del motivo è la più rilevante sotto il profilo sistematico. La ricorrente contestava l’affermazione del Tribunale secondo cui la presenza di cause concomitanti può elidere non solo il quantum ma l’an stesso del nesso causale, sostenendo che le cause concorrenti dovrebbero incidere unicamente sulla quantificazione del risarcimento. La Corte respinge tale argomento con una motivazione che merita di essere riportata quasi per intero. Richiamata la giurisprudenza Pesaro[45], Guardian Europe[46] e Trubowest[47], la Corte afferma al punto 92 che “l’effetto di potenziali cause concomitanti non si limita alla quantificazione del danno, ma può incidere sull’esistenza stessa di un nesso di causalità tra i fatti imputabili ad un’istituzione e il danno”[48]. Ne consegue che la ricorrente era tenuta a provare non già che la decisione Tercas “possa aver contribuito” a causare i danni, bensì che essa ne è stata la “causa determinante”[49].
Sulla quarta parte, relativa alle perizie, la Corte conferma che il Tribunale è il solo giudice della valutazione degli elementi di prova[50]. In conclusione, la Corte respinge il terzo motivo nella sua interezza.
Il dispositivo è dunque peculiare: la sentenza del Tribunale è parzialmente annullata (nella parte relativa alla violazione sufficientemente qualificata), ma la Corte, decidendo nel merito ai sensi dell’art. 61 dello Statuto, respinge in ogni caso il ricorso per difetto di nesso causale. Le spese sono compensate, ciascuna parte sopportando le proprie[51] – una soluzione inconsueta che riflette la consapevolezza della Corte del risultato paradossale della decisione.
4 . La tesi: lo spostamento del baricentro dall’illiceità alla causalità
La sentenza BdM Banca presenta una tensione interna che ne costituisce, al tempo stesso, il principale contributo dogmatico e il principale limite. Sul piano dell’illiceità, la Corte compie un passo in avanti significativo, affermando con chiarezza, al punto 58, che gli errori concettuali nell’applicazione della nozione di aiuto di Stato integrano di per sé una violazione sufficientemente qualificata, indipendentemente dalle difficoltà di applicazione. Sul piano autonomo della causalità, tuttavia, la Corte valorizza il requisito della causa determinante e ammette che le cause concomitanti possano incidere sull’an del nesso. Il filtro che la Corte toglie sull’illiceità lo reintroduce, più severo e meno controllabile, sulla causalità, ma tale esito non discende necessariamente dall’accertamento dell’errore concettuale. Né il tipo o la gravità dell’illecito modifica, di per sé, le regole della causalità: una violazione più grave non rende più probabile, per ciò solo, che essa abbia causato il danno.
4.1 . Errore concettuale ed errore di valutazione: una distinzione da costruire
La sentenza introduce implicitamente una distinzione tra “errore concettuale” ed “errore di valutazione” che non trova precedenti nella giurisprudenza della Corte. La Corte richiama Dyson[52] e IMG[53] per affermare che la complessità può scusare un errore anche in assenza di discrezionalità, ma poi al punto 58 neutralizza tale correttivo per gli “errori concettuali”, senza esplicitare il criterio distintivo.
La distinzione, a nostro avviso, può e deve essere costruita a partire dalla natura dell’errore. Un “errore concettuale” attiene al test giuridico applicato o allo standard di prova prescelto: nella specie, la Commissione non ha sbagliato nell’apprezzamento degli indizi disponibili, ma ha applicato un criterio giuridico strutturalmente errato (il test dell’impresa pubblica a un ente privato) e ha confuso due condizioni distinte della nozione di aiuto (imputabilità e risorse statali). Un “errore di valutazione”, per converso, si colloca a valle del test corretto: l’istituzione applica il criterio giusto, ma erra nell’apprezzamento dei fatti. La complessità è idonea a scusare il secondo tipo di errore (perché la difficoltà di disciplinare una materia può ragionevolmente indurre in errore un’amministrazione prudente e diligente), ma non il primo, che denota un’incomprensione della struttura normativa. Questa distinzione è coerente con l’impostazione dell’AG Rantos, il quale tuttavia qualificava erroneamente gli errori della specie come “semplici errori di valutazione”[54], e con la critica di Fransoni, il quale riconduceva l’errore all’insufficienza probatoria[55].
L’affermazione del punto 58 – e la sua collocazione argomentativa, dopo il richiamo di Dyson e IMG ma in espressa deroga al loro ambito operativo – costituisce, a ben vedere, il contributo più innovativo della sentenza al diritto della responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Per la prima volta, la Corte gerarchizza le tipologie di errore ai fini del giudizio sulla violazione qualificata, delineando implicitamente una diversa rilevanza delle tipologie di errore che riguardano la struttura stessa del test giuridico. Si tratta di un’evoluzione significativa rispetto al precedente Brasserie du Pêcheur[56], che non operava distinzioni interne alla categoria dell’errore, e alla stessa Commissione/Printeos[57], che fondava la responsabilità sulla mera trasgressione ma in un contesto di assenza totale di discrezionalità.
4.2 . Il test causale “tutto o niente” e i danni reputazionali
Il punto 92 non costituisce il corollario necessario dell’affermazione contenuta nel punto 58, ma introduce una regola autonoma sul nesso causale. La Corte enuncia un principio di portata generale secondo cui le cause concomitanti possono incidere non solo sulla quantificazione del danno ma sull’esistenza stessa del nesso causale. Ne risulta, nell’economia della sentenza, un test “tutto o niente”: se la decisione illegittima non è la “causa determinante” del danno, il nesso è interamente reciso, senza che residui alcuna possibilità di ripartizione proporzionale. Resta, però, da chiarire se la “causa determinante” debba essere intesa come causa unica o prevalente, oppure come una tra più cause determinanti suscettibili di concorrere alla produzione del medesimo danno.
L’impatto di questo principio è particolarmente grave nel caso dei danni reputazionali e da perdita di fiducia, che costituiscono tipicamente danni multifattoriali. La perdita di fiducia della clientela di un istituto bancario è, per sua natura, il risultato di una pluralità di fattori convergenti: la decisione illegittima, la copertura mediatica, le condizioni di mercato, le indagini regolamentari, le difficoltà finanziarie pregresse. Pretendere che il ricorrente isoli la decisione illegittima come “causa determinante” equivale, nella pratica, a rendergli impossibile la prova del nesso causale. Lo stesso AG Rantos aveva segnalato questa difficoltà, richiamando la distinzione tra causalità materiale e causalità giuridica[58], e la Banca d’Italia aveva riconosciuto, nei propri approfondimenti del 2019, che la decisione Tercas aveva ritardato l’integrazione della Tercas nella BPB[59].
È significativo, peraltro, che la ricorrente stessa avesse già operato una riduzione prudenziale, imputando alla decisione Tercas solo il 50% delle perdite di clientela e depositi registrate nel periodo giugno-dicembre 2016. Tale autolimitazione non è stata considerata dalla Corte come indizio di una volontà di ripartizione proporzionale, bensì come prova dell’impossibilità di dimostrare che la decisione fosse la causa determinante dell’intero danno. Il ragionamento è circolare: la prudenza probatoria del ricorrente si ritorce contro di lui.
4.3 . Il limite dello snaturamento come schermo
La tensione tra illiceità e causalità è ulteriormente aggravata dalla distribuzione delle competenze tra Tribunale e Corte in sede di impugnazione. Come chiarito al punto 67 della sentenza, la valutazione fattuale del nesso di causalità esula dalla competenza della Corte, salvo il caso di snaturamento dei fatti o degli elementi di prova[60][61]. Orbene, la Corte riconosce che la questione di sapere se le cause concomitanti incidano sull’an o solo sul quantum è una questione di diritto sindacabile in impugnazione (punto 87). Tuttavia, l’applicazione concreta di tale criterio – ossia la valutazione se, nel caso specifico, la decisione Tercas sia stata la causa determinante del danno – resta una questione di fatto, schermata dal limite dello snaturamento.
Ne risulta un paradosso processuale: la Corte può sindacare, come questione di diritto, il criterio secondo cui le cause concomitanti possono incidere sull’an o sul quantum; non può invece riesaminare, salvo snaturamento, la valutazione fattuale con cui il Tribunale individua nel caso concreto la causa determinante. Il ricorrente che si veda negare il nesso causale dal Tribunale sulla base di una valutazione complessiva degli elementi di prova si trova, di fatto, privo di rimedio effettivo in sede di impugnazione. Ne deriva una significativa restrizione del controllo esercitabile in sede di impugnazione proprio sul segmento fattuale nel quale il test della causa determinante dispiega i suoi effetti più incisivi.
4.4 . Prospettive: verso una causalità proporzionale
La soluzione de iure condendo, di interpretazione evolutiva, che si propone muove da un’esigenza proprio del piano della causalità: il test della “causa determinante”, così come cristallizzato dalla sentenza in commento, appare inadeguato a governare i danni multifattoriali derivanti da decisioni illegittime in materia di aiuti di Stato. L’accertamento dell’errore concettuale rileva sul piano distinto dell’illiceità, secondo quanto affermato al punto 58, ma non determina, per ciò solo, la risposta alla questione causale né impone una ripartizione del danno. Una volta accertato che il fatto illecito ha contribuito alla produzione del danno, le cause concorrenti dovrebbero di regola rilevare sul quantum, attraverso una ripartizione proporzionale, riservando l’elisione dell’an alle sole cause sopravvenute autonome e prevalenti. Resta da verificare, in termini generali, se e come tale soluzione debba operare anche quando le cause concorrenti siano indipendenti e diffuse, come nei danni reputazionali.
Questa soluzione trova un precedente nella giurisprudenza più risalente dell’Unione, ma la sequenza dei precedenti richiede una precisazione. Nella causa Sommerlatte (229/84) e, poi, nella sentenza del 27 marzo 1990, Grifoni/CEEA, C-308/87, EU:C:1990:134, il giudice dell’Unione ha ammesso che il concorso causale possa condurre ad una ripartizione della responsabilità. In Grifoni, tuttavia, il concorso non riguardava una pluralità indistinta di cause indipendenti: esso opponeva alla condotta dell’istituzione la negligenza dello stesso danneggiato. La Corte ripartì la responsabilità al 50%, riducendo conseguentemente il risarcimento. Il precedente dimostra, dunque, che la pluralità di fattori causali non implica necessariamente l’esclusione integrale del risarcimento; non dimostra, ancora, che qualsiasi pluralità di cause indipendenti (ad esempio, nei danni reputazionali) debba essere automaticamente ripartita in proporzione.[62]
La linea può essere proseguita, con la necessaria prudenza, con Fresh Marine (Tribunale, 24 ottobre 2000, causa T-178/98), nel quale la responsabilità fu condivisa tra la Commissione e la ricorrente con conseguente riduzione del risarcimento, soluzione confermata dalla Corte il 10 luglio 2003 nella causa C-472/00 P. Più di recente, in Missir Mamachi di Lusignano e a./Commissione (Tribunale, 7 dicembre 2017, causa T-401/11 P RENV-RX, EU:T:2017:874), relativo all’omicidio di un funzionario da parte di un terzo, il Tribunale ha ricostruito la giurisprudenza nel senso che il comportamento di un terzo, anche concorrente, non interrompe necessariamente il nesso causale e che più cause possono contribuire alla produzione del medesimo danno, richiamando Sommerlatte, Grifoni e Fresh Marine.[63]
La questione centrale posta dal confronto con BdM Banca è allora la seguente: perché, lungo questa linea giurisprudenziale, la pluralità causale conduce alla ripartizione della responsabilità, mentre nella sentenza in commento le cause concorrenti operano come filtro sull’an? La Corte, nei punti 89-93, non si confronta espressamente con tale linea. Essa riafferma il requisito della causa determinante e considera che le cause concomitanti possano incidere sull’esistenza stessa del nesso, senza chiarire se la causa determinante debba essere unica, prevalente o semplicemente una delle cause determinanti del danno.
Una possibile spiegazione consiste nel leggere la “causa determinante” come causa unica o prevalente, così da trasformare la presenza di fattori concorrenti in una soglia di imputazione del danno. Una simile lettura potrebbe trovare una giustificazione nella distinzione tra, da un lato, il concorso del danneggiato o di un terzo identificabile, rispetto al quale la ripartizione della responsabilità appare praticabile, e, dall’altro, fattori di mercato diffusi, difficilmente isolabili e quantificabili, che renderebbero più incerta l’attribuzione di una quota del danno. Ma si tratta di una distinzione da discutere criticamente: la diversa identificabilità del fattore concorrente non spiega, da sola, perché esso debba incidere sull’an anziché sul quantum, né perché i danni reputazionali debbano soggiacere a una regola causale più severa.
Quanto al criterio di prevalenza, si propone che esso debba essere qualificato come questione di diritto sindacabile in impugnazione. La Corte ha già riconosciuto (punto 87) che l’incidenza delle cause concomitanti sull’an o sul quantum è una questione di diritto; il passo ulteriore sarebbe quello di estendere il controllo della Corte all’applicazione concreta di tale criterio, superando il limite dello snaturamento e assicurando un’uniformità di trattamento che la mera enunciazione del principio, senza il controllo della sua applicazione, non è in grado di garantire.
5 . Conclusioni
La sentenza BdM Banca chiude la saga Tercas con un esito che è al tempo stesso innovativo e deludente. Innovativo, perché la Corte afferma per la prima volta che gli errori concettuali nell’applicazione della nozione di aiuto di Stato integrano di per sé una violazione sufficientemente qualificata, neutralizzando il correttivo della complessità per questa categoria di errori e creando una distinzione implicita tra errore concettuale (attinente al test giuridico) ed errore di valutazione (attinente all’apprezzamento dei fatti) che merita di essere sviluppata dalla giurisprudenza successiva. Deludente, perché la Corte cristallizza un test causale “tutto o niente” che, combinato con il limite dello snaturamento in sede di impugnazione, rende particolarmente gravoso l’assolvimento dell’onere probatorio relativo al nesso causale nei danni reputazionali. Il rilievo critico riguarda qui il piano autonomo della causalità: non si tratta di dedurre la regola causale dalla gravità dell’illecito, ma di verificare se la nozione di causa determinante sia compatibile con una pluralità di cause determinanti e con una ripartizione della responsabilità.
Il paradosso della sentenza è racchiuso nella compensazione delle spese (punto 112): la Corte dà ragione alla ricorrente sull’illiceità e le nega il risarcimento sulla causalità, distribuendo equamente i costi di un contenzioso durato oltre un decennio. È la cifra di una “vittoria di Pirro” che, se da un lato apre la strada a una più agevole qualificazione dell’illiceità per errori concettuali, dall’altro innalza il muro della causalità a livelli che rischiano di svuotare di effettività il diritto al risarcimento dei danni da decisioni illegittime in materia di aiuti di Stato.
Si auspica che la Corte, nelle prossime occasioni, chiarisca il criterio distintivo tra errore concettuale ed errore di valutazione e, sul piano distinto della causalità, coordini la nozione di causa determinante con la giurisprudenza che ammette una pluralità di cause determinanti e la ripartizione della responsabilità. In coerenza con i principî generali comuni ai diritti degli Stati membri e con la linea giurisprudenziale più risalente (Sommerlatte, Grifoni), l’elisione del nesso causale dovrebbe essere riservata alle sole cause sopravvenute autonome e prevalenti, consentendo per il resto una ripartizione proporzionale del danno, secondo una valutazione motivata e controllabile. Ciò è tanto più necessario in un settore, quale quello degli aiuti di Stato, in cui le decisioni illegittime della Commissione producono effetti sistemici su interi mercati e in cui la tutela giurisdizionale effettiva impone che il risarcimento non sia meramente teorico.
Note:
[1]
Corte giust. UE, Seconda Sezione, 3 settembre 2026, causa C-145/24 P, BdM Banca SpA c. Commissione, ECLI:EU:C:2026:680.
[2]
Decisione (UE) 2016/1208 della Commissione, del 23 dicembre 2015, relativa all’aiuto di Stato SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Banca Tercas (GU 2016, L 203, pag. 1).
[3]
Trib. UE, Quarta Sezione ampliata, 19 marzo 2019, cause riunite T-98/16, T-196/16 e T-198/16, Italia e a./Commissione, EU:T:2019:167.
[4]
Corte giust. UE, Grande Sezione, 2 marzo 2021, causa C-425/19 P, Commissione/Italia e a., EU:C:2021:154.
[5]
D. Gallo, Aiuti di Stato e risarcimento del danno, in Eurojus.it, 3/2019, p. 79 ss., spec. p. 88. L’Autore è anche tra i difensori della ricorrente nel procedimento in esame.
[6]
A. Circolo, Gli aiuti di Stato nel settore bancario e l’affaire Tercas: quando finisce la discrezionalità e quando inizia la responsabilità, in Eurojus.it, 2/2021, p. 187 ss.
[7]
D. Domenicucci, Il salvataggio di Banca Tercas non è un aiuto di Stato secondo il Tribunale dell’Unione europea, in Eurojus.it, 3/2019, p. 174; F. Ferraro, Il Tribunale dell’Unione riconsidera la decisione sul caso Tercas in tema di aiuti (non) di Stato alle banche, in I Post di AISDUE, 2019, n. 1.
[8]
N. Dolci, Il caso Tercas: la mancata rivoluzione, o meglio conferma, della disciplina degli aiuti di Stato in materia bancaria, in DPCE online, 2021, p. 2591.
[9]
Decisione (UE) 2016/1208 della Commissione, del 23 dicembre 2015, relativa all’aiuto di Stato SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) cui l’Italia ha dato esecuzione a favore di Banca Tercas (GU 2016, L 203, pag. 1).
[10]
S. Amorosino, La Commissione europea e la concezione strumentale di “mandato pubblico”, in Diritto della banca e del mercato finanziario, 2019, p. 364.
[11]
Trib. UE, Quarta Sezione ampliata, 20 dicembre 2023, causa T-415/21, Banca Popolare di Bari/Commissione, EU:T:2023:833.
[12]
E. Latorre, L’interminabile affaire Tercas: il Tribunale nega il risarcimento del danno richiesto da Banca Popolare di Bari, in Eurojus, 27 dicembre 2023.
[15]
Sentenza impugnata, punti 120-122: il Tribunale ha valorizzato il contesto complesso, la natura di ente privato del FITD e il suo mandato pubblico.
[17]
Sentenza impugnata, punti 144-149: il Tribunale ha rilevato, tra l’altro, le perdite di bilancio 2015, le sanzioni Consob e le indagini penali dal 2017 per gli aumenti di capitale novembre 2014-giugno 2015, il dissesto pregresso della Tercas, i costi di mitigazione, la perdita del 4,9% dei depositi dicembre 2014-dicembre 2015, la riforma delle banche popolari e la riduzione del valore delle azioni il 24 aprile 2016.
[18]
R. Carnata, Note a margine della sentenza del Tribunale UE nel caso TERCAS, in Rivista della Regolazione dei Mercati, 2024, p. 148.
[19]
Conclusioni dell’avvocato generale Rantos, presentate il 18 dicembre 2025, causa C-145/24 P, EU:C:2025:1000.
[21]
Conclusioni AG Rantos, parr. 20-23. V. anche K. Lenaerts, EU Procedural Law, Oxford, 2023, p. 501.
[23]
Conclusioni AG Rantos, parr. 28-30; nota 39: l’AG sottolinea che la causa C-425/19 P è stata decisa in Grande Sezione; nota 40: osserva che, ove gli errori della Commissione dovessero essere sempre considerati ‘semplici errori di valutazione’, il requisito della violazione sufficientemente qualificata perderebbe la propria efficacia pratica.
[24]
Conclusioni AG Rantos, par. 31 e nota 41, ove si distingue tra “mea culpa” e “mea maxima culpa”.
[25]
G. Fransoni, L’inizio della fine della “saga” Tercas: le Conclusioni dell’Avvocato generale Rantos nella causa C-145/24, in Eurojus.it, 19 gennaio 2026.
[26]
G. Fransoni, L’inizio della fine della “saga” Tercas, cit.: l’Autore critica il par. 26 delle conclusioni Rantos, osservando che la prassi non scusa l’errore concettuale; l’errore sarebbe in realtà di insufficienza probatoria (v. C-425/19 P, punto 73).
[27]
Cfr. E. Allorio, Diritto processuale tributario, Torino, 1969, p. 377, richiamato da G. Fransoni, op. ult. cit.: la Commissione “deve dare a sé stessa la prova”.
[28]
Sentenza in commento, punto 21, con richiamo a Corte giust. UE, 12 maggio 2022, causa C-430/20 P, Klein/Commissione, EU:C:2022:377, punto 41.
[29]
Sentenza in commento, punto 24, con richiamo a Corte giust. UE, 8 novembre 2012, causa C-469/11 P, Evropaïki Dynamiki/Commissione, EU:C:2012:705, punto 34.
[30]
Sentenza in commento, punto 26, con richiamo a Corte giust. UE, 28 febbraio 2013, causa C-460/09 P, Inalca e Cremonini/Commissione, EU:C:2013:111, punto 80.
[32]
F. Ferri, La sentenza Banca Popolare di Bari S.p.A c. Commissione europea: brevi note in tema di prescrizione dell’azione per responsabilità extracontrattuale dell’Unione, in Rivista del Contenzioso Europeo, 1/2025.
[33]
Sentenza in commento, punti 38-45; con richiamo a Corte giust. UE, 3 ottobre 2013, causa C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, EU:C:2013:625, punto 46, e Corte giust. UE, 20 settembre 2016, cause da C-105/15 P a C-109/15 P, Mallis e a./Commissione e BCE, EU:C:2016:702, punti 35-36; Corte giust. UE, 25 gennaio 2022, causa C-638/19 P, European Food e a., EU:C:2022:50, punto 72.
[34]
Sentenza in commento, punto 46, con richiamo a Corte giust. UE, 5 marzo 2024, causa C-755/21 P, Kočner/Europol, EU:C:2024:202, punto 117.
[35]
Sentenza in commento, punto 49. V. Corte giust. UE, 19 aprile 2007, causa C-282/05 P, Holcim (Deutschland)/Commissione, EU:C:2007:226, punto 47; Kočner/Europol, cit., punto 126. V. anche, per la regola della mera trasgressione sufficiente in assenza di margine, Corte giust. UE, 17 settembre 2020, causa C-301/19 P, Commissione/Printeos, EU:C:2020:721, punti 104-105.
[37]
Sentenza in commento, punto 51, con richiamo a Corte giust. UE, Grande Sezione, 30 novembre 2016, causa C-486/15 P, Commissione/Francia e Orange, EU:C:2016:912, punto 87.
[39]
Sentenza in commento, punti 53-55, con richiamo a Corte giust. UE, 16 luglio 2009, causa C-440/07 P, Commissione/Schneider Electric, EU:C:2009:459, punto 161; Corte giust. UE, 11 gennaio 2024, causa C-122/22 P, Dyson e a./Commissione, EU:C:2024:11, punti 52-53.
[40]
Sentenza in commento, punto 56, con richiamo a Corte giust. UE, 22 settembre 2022, cause riunite C-619/20 P e C-620/20 P, IMG/Commissione, EU:C:2022:722, punto 192.
[42]
P. Nicolaides, The discretion of competition authorities and their liability for damage they cause with erroneous decisions, in European Competition Law Review, 2024, vol. 45, n. 7, pp. 308-316.
[43]
M. Merola, F. Caliento, Is the notion of aid broadening or shrinking over time?, in EU State Aid Law, Elgar, 2020, pp. 18-53.
[44]
Sentenza in commento, punti 73-76; cfr. anche Corte giust. UE, 18 marzo 1993, causa C-35/92 P, Parlamento/Frederiksen, EU:C:1993:104, punto 31; Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro e a./Commissione, cit. (C-549/21 P), punto 80.
[45]
Sentenza in commento, punto 89, con richiamo a Corte giust. UE, 27 aprile 2023, causa C-549/21 P, Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro e a./Commissione, EU:C:2023:340, punto 114.
[46]
Sentenza in commento, punto 90, con richiamo a Corte giust. UE, 5 settembre 2019, cause riunite C-447/17 P e C-479/17 P, Guardian Europe/Unione europea, EU:C:2019:672, punto 135.
[47]
Sentenza in commento, punto 91, con richiamo a Corte giust. UE, 18 marzo 2010, causa C-419/08 P, Trubowest Handel e Makarov/Consiglio e Commissione, EU:C:2010:147, punto 59.
[49]
Sentenza in commento, punti 93 e 79: la ricorrente stessa aveva imputato solo il 50% delle perdite giugno-dicembre 2016 alla decisione Tercas.
[50]
Sentenza in commento, punti 98-101, con richiamo a Corte giust. UE, 16 luglio 2009, causa C-385/07 P, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Commissione, EU:C:2009:456, punto 163.
[51]
Sentenza in commento, punto 112. V. anche Concurrences n. 9-2026 e MLex 3.9.2026 (la Corte riconosce la violazione qualificata ma esclude la responsabilità per difetto di nesso causale).
[55]
G. Fransoni, op. ult. cit., il quale osserva che l’errore è in realtà di insufficienza probatoria (C-425/19 P, punto 73) e che lo standard di diligenza resta vago.
[56]
Corte giust. UE, 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pêcheur e Factortame, EU:C:1996:79, punto 51; Trib. UE, 20 settembre 2011, causa T-429/05, Artegodan/Commissione, EU:T:2011:507, punti 55 e 59-60.
[57]
Sentenza in commento, punto 49. V. Corte giust. UE, 19 aprile 2007, causa C-282/05 P, Holcim (Deutschland)/Commissione, EU:C:2007:226, punto 47; Kočner/Europol, cit., punto 126. V. anche, per la regola della mera trasgressione sufficiente in assenza di margine, Corte giust. UE, 17 settembre 2020, causa C-301/19 P, Commissione/Printeos, EU:C:2020:721, punti 104-105.
[58]
Conclusioni AG Rantos, par. 44 e nota 43, ove si rinvia a M. Biondi, M. Farley, The Right to Damages in European Law, 2009, pp. 146-154; cfr. anche E. Infantino, E. Zervogianni, Causation in European Tort Law, CUP, 2017.
[59]
Banca d’Italia, Approfondimenti sulla crisi della Banca Popolare di Bari, 16 dicembre 2019, ove si riconosce che la decisione Tercas avrebbe ritardato l’integrazione della Tercas nella BPB.
[60]
Sentenza in commento, punto 66, con richiamo a Commissione/Schneider Electric, cit., punto 192.
[61]
Sentenza in commento, punto 67, con richiamo a Corte giust. UE, 19 ottobre 2017, causa C-198/16 P, Agriconsulting Europe/Commissione, EU:C:2017:784, punto 22.
[62]
Causa 229/84, Sommerlatte; Corte giust. UE, 27 marzo 1990, causa C-308/87, Grifoni/CEEA, EU:C:1990:134; Trib. UE, 24 ottobre 2000, causa T-178/98, Fresh Marine; Corte giust. UE, 10 luglio 2003, causa C-472/00 P, Fresh Marine/Commissione; Trib. UE, 7 dicembre 2017, causa T-401/11 P RENV-RX, Missir Mamachi di Lusignano e a./Commissione, EU:T:2017:874.
[63]
Causa 229/84, Sommerlatte; Corte giust. UE, 27 marzo 1990, causa C-308/87, Grifoni/CEEA, EU:C:1990:134; Trib. UE, 24 ottobre 2000, causa T-178/98, Fresh Marine; Corte giust. UE, 10 luglio 2003, causa C-472/00 P, Fresh Marine/Commissione; Trib. UE, 7 dicembre 2017, causa T-401/11 P RENV-RX, Missir Mamachi di Lusignano e a./Commissione, EU:T:2017:874.